ЄС повинен орієнтуватися в тривожній внутрішній динаміці, зовнішніх викликах і слабких економічних перспективах.
Іноді трапляються статті, які краще не писати як переконані проєвропейські. Проте майбутнє Європейського Союзу, здається, серйозно скомпрометоване внутрішніми і зовнішніми загрозами. І, як казав лівий італійський міжвоєнний лідер Антоніо Грамші, нам потрібно поєднувати «песимізм розвідки» з «оптимізмом волі»: тільки чітке розуміння труднощів, які чекають нас попереду, може дозволити нам їх подолати.
На перший погляд, події останніх місяців, здається, зміцнили ЄС і відкрили багатообіцяюче майбутнє. Під час пандемії, після початкового розколу – зрозумілого з огляду на відсутність прецедентів понад століття – реакція європейських інституцій була цілком адекватною (принаймні в межах Європи). Хоча ЄС не має компетенції в галузі охорони здоров’я, спільна закупівля вакцин, зібрана в рекордно короткі терміни, дозволила реалізувати охоплення всього за кілька місяців, дозволивши повернутися до нормального соціального та економічного життя.
У липні 2020 року ЄС також порушив критичне табу, вперше створивши взаємний борг на значну суму 750 мільярдів євро, щоб пом’якшити економічні та соціальні наслідки пандемії, одночасно прискоривши зелений та цифровий перехід. Ця ініціатива, немислима лише кількома місяцями раніше, зрештою була майже одностайно схвалена.
Аналогічним чином, зіткнувшись із вторгненням в Україну, ЄС зміг менш ніж за рік позбутися майже всього російського газу, нафти та вугілля, від яких його економіка так сильно залежала. І зробила це, не страждаючи від перебоїв з енергопостачанням, яких можна було законно побоюватися на початку конфлікту. ЄС також зміг дати енергійну відповідь у плані санкцій та підтримки України, незважаючи на потужне гальмо, накладене правилом одностайності у зовнішній політиці.
І тут ЄС порушив табу, надавши суттєву військову допомогу країні, яка перебуває у стані війни, та масово навчаючи українських солдатів. Вона навіть створила механізм спільної закупівлі боєприпасів для допомоги Україні, поповнюючи при цьому європейські запаси. Коротше кажучи, всупереч очікуванням російського президента Володимира Путіна, далеко не розділений і паралізований ЄС твердо стояв.
Завжди кажуть, що саме в кризах європейська інтеграція досягає прогресу. Останні кілька років підтверджують цю приказку. У світі, який став більш невизначеним і явно більш ворожим, єврофобія відступила, і «вихід з Європи» більше не приваблює багатьох. Навіть лідер французької партії Rassemblement Марін Ле Пен та італійський ультраправий прем’єр-міністр Джорджія Мелоні відмовилися від цієї ідеї, тоді як у Британії «Brexit» зараз широко визнаний катастрофою.
То навіщо турбуватися про майбутнє європейської інтеграції? Тому що збирається багато хмар, відразу з трьох джерел: внутрішньополітична динаміка союзу, геополітичний рівень і, нарешті, економічна ситуація. І здається малоймовірним, що Європа зможе ефективно впоратися з цією комбінацією.
Тривожна внутрішня динаміка
По-перше, ми є свідками загальної правої зміни європейської думки. Соціал-демократія відступає скрізь, і зелені не в змозі замінити. Ця тенденція поєднується з не менш тривожним явищем: дамби розірвалися між традиційними правими та крайніми правими, і традиційні праві зараз вважають за краще загалом керувати крайніми правими, а не лівоцентристськими, коли стоять перед вибором.
Ультраправі перебувають при владі або асоціюються з нею у Швеції, Фінляндії, Латвії, Польщі, Угорщині, Словаччині та Італії. Freiheitliche Partei Österreichs домінує на австрійському політичному ландшафті, а «Альтернатива для Німеччини» стала другою за величиною партією Німеччини в опитуваннях. Тим часом у Франції політика, яку проводить президент Еммануель Макрон, і нездатність лівих запропонувати надійну альтернативу зміцнюють RN з кожним днем.
Ця хвиля правого екстремізму значною мірою є результатом шкоди, завданої європейським суспільствам чотирма десятиліттями дерегуляції, що супроводжує глобалізацію та європейську політику, яка по суті керується наївним культом конкуренції та нерегульованої торгівлі. Однак він нічого не зробить, щоб виправити шкоду, завдану неолібералізмом.
Навпаки, це гальмує суттєвий прогрес європейської інтеграції з точки зору соціальних прав, екологічного переходу, спільних бюджетів та податків. Вона загострює відносини Європи з «глобальним півднем» через ксенофобську політику. І це ще може призвести до того, що європейська допомога Україні буде обмежена, якщо не заблокована.
Зіткнувшись з цією ситуацією, Німеччина і Франція є двома основними країнами, чиї уряди теоретично залишаються відданими просуванню європейської інтеграції. Але в Німеччині коаліція вкрай крихка і знаходиться у вільному падінні в опитуваннях. Більше того, вона замкнена присутністю невеликої ліберальної партії Freie Demokraten, яка зараз також близька до ультраправих і дуже вороже ставиться до будь-якого прогресу в європейській солідарності, соціальних питаннях чи навколишньому середовищі. Що стосується німецьких правих, то спадкоємці Ангели Меркель зазнали поразки всередині її Християнсько-демократичного союзу на користь ультралібералів, які також не хочуть чути про європейську солідарність.
У Франції Макрон більше не має більшості в Національній асамблеї і знаходиться на милість республіканців, які також стали дуже близькими до крайніх правих. Зараз вони навіть виступають за те, щоб Франція більше не поважала договори ЄС. І, крім своїх грандіозних промов, Макрон навряд чи зміг досягти прогресу в конкретних європейських питаннях через свою нездатність створити коаліції. На практиці його уряд навпаки сповільнював або блокував низку європейських проектів на догоду промисловому чи сільськогосподарському лобі.
На цьому тлі важко зрозуміти, з яких політичних сил і країн може виникнути рух до більшої європейської інтеграції, щоб виправити численні дисфункції, успадковані від неоліберального періоду, ініційованого Єдиним європейським актом 1986 року, що створив єдиний ринок. А між тим, з початком війни проти України, питання подальшого розширення ЄС за рахунок Молдови та України, а також більшості країн західних Балкан зараз є питанням нагальності. Геополітична ситуація робить дійсно необхідним якнайшвидшу інтеграцію цих країн до союзу.
Проте, маючи 27 членів, нинішні європейські інституції вже значною мірою недієздатні; З більш ніж 30 їх операціями майже напевно буде паралізована. У зв’язку з цим виникає питання про внесення змін до договорів. Навіть якщо припустити, що цей процес може бути запущений – з очевидною загрозою застосування національного вето проти подальшого продовження голосування більшістю – важко уявити, в нинішньому внутрішньому контексті Європи, як це може призвести до значного прогресу в плані солідарності, екології та демократії.
Погіршення геополітичного контексту
Війна проти України значно зміцнила зв’язки між ЄС та США. Після президентства Дональда Трампа енергійність відданості США Україні стала несподіванкою для європейців. Без наших союзників через Атлантику майже немає сумнівів, що Путін уже виграв би війну в Україні.
Однак майбутнє, швидше за все, буде менш ідилічним. По-перше, український епізод не змінив стратегічного бачення американців, які в усьому політичному спектрі вважають Китай своїм головним супротивником. Вони не визнають, що Китай також став великою державою, і хочуть оскаржити його статус як такий. А внутрішньополітична конкуренція в США призводить до перманентної ескалації протистояння з Китаєм.
Європа сильно розділена з цього приводу. Її економіка, і особливо німецька промисловість, сильно залежить від китайського ринку. Оскільки Європа лише незначно присутня в Тихому океані, багато європейців вважають, що союз не обов’язково має ті ж інтереси, що і США, і що Китай не становить прямої загрози, навіть якщо тертя існують. Багато хто побоюється бути втягнутим у процес, який може призвести до війни з Китаєм. Навпаки, вони сподіваються, хоч і наївно, що Китай зможе допомогти переконати Путіна піти з України.
Інші, однак, вважають, що автократичний режим Китаю є головною загрозою для всіх демократій і що Європа не повинна робити з Китаєм таких же помилок, як ті, що були зроблені з Росією за останні кілька десятиліть. З цієї точки зору, Європа повинна стати жорсткою і жорстко обмежити економічні відносини з Китаєм, визнаючи, що вона занадто слабка, особливо з точки зору своєї безпеки, щоб робити щось інше, ніж слідувати за США в цій сфері.
Це питання є і, безсумнівно, залишатиметься одним з головних кісток розбрату всередині ЄС на довгі роки. Зрештою, здається ймовірним, що союз програє за обома пунктами: він не зробить достатньо в очах американців, посилюючи недовіру, яку багато хто з них відчуває до Європи, але все одно зробить занадто багато в очах Пекіна, що матиме серйозні наслідки для його економіки.
Крім того, зближення між ЄС і США тісно пов’язане з адміністрацією Джо Байдена. Проміжні вибори показали, якщо потрібні докази, що країна залишається розділеною 50 на 50. Якщо республіканська адміністрація стане наступницею Байдена, навіть якщо президентом не буде Трамп, масова підтримка США України і навіть її участь в Організації Північноатлантичного договору можуть бути швидко поставлені під сумнів.
Європейці навряд чи в змозі підвищити свою автономну обороноздатність за одну ніч. Без допомоги США ситуація на українському фронті може швидко змінитися, і в інших, таких як президент Туреччини Реджеп Таїп Ердоган, може виникнути спокуса скористатися цією європейською слабкістю, щоб відродити свої мрії про імперію.
Нарешті, стратегії, реалізовані для прискорення енергетичного переходу в Європі, з Зеленим курсом і Fit for 55, а в США з Законом про зниження інфляції (IRA), радикально розходяться і призводять до логіки торгового протистояння через Атлантику (див. нижче). На всіх цих фронтах відносини між США і ЄС, ймовірно, погіршаться в найближчі місяці.
Водночас війна проти України окреслила прірву між Заходом, а отже, Європою, та «глобальним півднем», хоча цей термін охоплює зовсім інші реалії та часто розбіжні інтереси. Хоча російська агресія явно є кричущим порушенням основних принципів Статуту ООН, в класичній імперіалістичній і колоніалістичній логіці великі країни півдня відмовилися засуджувати Росію в ООН. Алжир, Південна Африка, Індія, Сенегал і, звичайно, Китай вважали за краще утриматися. Перш за все, дуже мало людей з глобального півдня приєдналися до санкцій, прийнятих Заходом, настільки, що їх ефективність була серйозно ослаблена.
Прірва між «Заходом» і «рештою» здається широкою, навіть якщо решта не є чисто і просто пов’язаною з Москвою. До традиційної критики Заходу, пов’язаної з колоніальним періодом, додалися ті, що пов’язані з іншими невдалими ініціативами останніх десятиліть: війною в Іраку, звичайно, але також і відмовою від сирійців. Через свою нездатність сформулювати ефективну глобальну політику в Сахелі, яка виходить за рамки виміру безпеки, Франція і Європа також зазнали там гіркої невдачі. Це підігріло потужні антифранцузькі та антизахідні настрої в усьому регіоні.
Це відчуття, звичайно, підігрівається російською пропагандою, але було б помилкою недооцінювати її глибину. До цього додається докір подвійним стандартам, викликаний, зокрема, пасивністю Заходу перед обличчям все більш серйозних зловживань з боку крайнього правого уряду в Ізраїлі.
Ця критика також посилювалася протягом останніх кількох років відчуттям, що Захід відмовився від глобального півдня заради пандемії, піклуючись лише про власних громадян, особливо в управлінні вакцинами в глобальному масштабі. До цього додаються постійні труднощі, з якими стикаються під час кліматичних переговорів у тому, щоб змусити Захід погодитися покласти гроші на стіл, щоб допомогти країнам глобального півдня адаптуватися до зміни клімату та прискорити власний енергетичний перехід, незважаючи на очевидну історичну відповідальність західних країн за їхнє становище.
Оскільки її панування залишилося в минулому і воно більше не відіграє ролі, яку часто сприймають як імперську з боку США, Європа теоретично може сподіватися уникнути цього опробрію легше, ніж наші американські союзники, і відновити зв’язки з глобальним півднем. Але у внутрішньополітичному контексті, про який йшлося вище, ЄС явно не готовий зробити все необхідне для досягнення цього: він, як ніколи, зациклений на ставленні до руху людей «Фортеця Європи», готовий лише зробити кілька винятків, щоб взяти лікарів та фахівців з інформаційних технологій з глобального півдня, але не бажає збільшувати свій бюджет і, отже, зусилля, які він спрямовує на допомогу країнам, що розвиваються, особливо з питань клімату та енергетики.
Глобальний шлюз, який має стати відповіддю ЄС на китайську ініціативу «Один пояс, один шлях», став об’єктом насмішок у південних країнах, оскільки є порожньою оболонкою з точки зору фінансування. Незважаючи на всі розмови про багатосторонність, Європа насправді не в змозі відігравати провідну роль у необхідній перебудові системи ООН, щоб надати країнам півдня більшу роль. Це означало б втрату позицій, замінивши своїх держав-членів або передавши головування в Міжнародному валютному фонді країнам глобального півдня. У цьому питанні держави-члени, і Франція зокрема, зайшли в глухий кут.
Коротше кажучи, між американським одностороннім ставленням, її внутрішніми розбіжностями і дедалі складнішими відносинами з глобальним півднем, більш схильним звертатися до Росії та Китаю, важко зрозуміти, як Європа справді може стати «третім полюсом» між Китаєм і США, до якого закликав Макрон.
Складні економічні перспективи
Тривожна внутрішня динаміка і погіршення міжнародного контексту підкріплюються складними економічними перспективами, тісно пов’язаними з обома. Важко уявити, як на основну економіку ЄС, Німеччину, не могло не сильно і довго не впливати зростаюча напруженість між США і Китаєм, а також зростання електромобілів, в яких вона відстає як від американських, так і від китайських виробників.
Автомобільна промисловість забезпечує основу промислової та експортної потужності Німеччини, включаючи видобувні сектори машинобудування, механіки, хімікатів та сталі. Таким чином, німецька промисловість знову увійшла в довгострокову, сильну турбулентність. У минулому вона оговталася від негараздів з надзвичайною стійкістю – зокрема, завдяки корпоративному управлінню за участю, нав’язаному спільним визначенням – але цього разу загроза здається особливо серйозною.
Передбачуване ослаблення промислового центру Європи поєднується зі значною кумулятивною відсталістю в усіх високотехнологічних сферах: платформна економіка, штучний інтелект, напівпровідники, зелені технології, біотехнології тощо. Це пов’язано з відсутністю європейської промислової політики.
ЄС зміг зберегти певний вплив завдяки «ефекту Брюсселя» – його здатності визначати стандарти, обов’язкові для промисловості через розмір внутрішнього ринку. Але цей ефект неухильно зменшується в міру розширення ринків, що розвиваються, і в довгостроковій перспективі неможливо залишатися законодавцем стандартів без освоєння відповідних технологій. Після чотирьох десятиліть політики, що керувалася, по суті, конкуренцією і «вільною торгівлею», Європа знаходиться на шляху до технологічного підкорення.
Усвідомлення слабких місць Європи та їхніх (потенційно серйозних) наслідків значно зросло останніми роками, зокрема через пандемію. Відповідь, однак, залишається далеко не співмірною, оскільки маються на увазі великі передачі суверенітету – європейські органи повинні прийняти рішення про підтримку певної галузі – і об’єднання значних ресурсів. Поки що згадана вище внутрішньополітична динаміка повністю блокує це.
Деякі заходи були оголошені, але насправді пов’язані з цим ресурси залишаються незначними: додатковий бюджет не був мобілізований, натомість покладаючись лише на невитрачені гроші від NextGenerationEU. Політично неможливо було відновити це питання спільного боргу, щоб впоратися з війною проти України та її наслідками, незважаючи на значний виклик, який це становить.
Переговори про наступні багаторічні фінансові рамки, після 2027 року, швидше за все, почнуться на тій же основі, що і зазвичай: як можна скоротити бюджет ЄС? Що стосується дебатів щодо власних ресурсів союзу, то вони не просунулися ні на йоту з тих пір, як ця тема була відхилена в 2020 році, коли був прийнятий NextGenerationEU.
Єдиною суттєвою зміною, можливою в короткостроковій перспективі, є лібералізація рамок, досі дуже суворих, для державної допомоги компаніям державами-членами. Але це «рішення», ймовірно, буде гіршим за проблему: у цьому контексті фіскальна нерівність між державами-членами посилить розриви між ними та посилить внутрішню напруженість. У будь-якому разі ці національні зусилля в цілому будуть неефективними через їх розпорошення і відсутність достатньої координації на європейському рівні.
Що ще гірше, європейська політика енергетичного переходу, Зелений курс та його коригування законодавчим пакетом «придатний для 55», ледь завершений, вже здаються приреченими ІРА США. Щоб прискорити декарбонізацію економік Європи, державна політика може використовувати низку важелів. По-перше, стандарти – введення більш жорстких умов для маркетингу нових транспортних засобів, будівництва або реконструкції житла і так далі. Це безпосередньо не стосується державних фінансів, але такі стандарти мають великий економічний вплив, збільшуючи вартість продуктів, до яких вони застосовуються.
Тоді уряди можуть перешкоджати використанню викопного палива, збільшуючи його вартість за рахунок ціноутворення на вуглець. Крім того, вони можуть заохочувати низьковуглецеві альтернативи, субсидуючи їх. Ці два варіанти рівнозначні в економічному плані, але політично вони зовсім не рівнозначні: звичайно, легше «продати» субсидії виборцям, ніж додаткові податки, навіть якщо тоді необхідно уникнути подальшого падіння державних фінансів.
Політика енергетичного переходу завжди базується на поєднанні цих варіантів, але в межах суміші баланс відрізняється. З самого початку Європа зосередилася на стандартах і ціні на вуглець. Стандарти є основною діяльністю ЄС. І ціна на вуглець знаходиться в центрі уваги системи торгівлі викидами, введеної в 2009 році, якій піддаються основні промислові емітенти.
Ця система щойно була значно посилена пакетом «fit for 55», який поширює ці надбавки на суб’єктів, які продають викопне паливо домогосподарствам на опалення та транспорт, поступово скасовуючи безкоштовні надбавки, раніше виділені підприємствам, та швидше зменшуючи кількість надбавок. Ці реформи вже вчетверо підвищили ціну тонни вуглекислого газу, з 20 євро у 2020 році до 80 євро сьогодні.
Що стосується субсидій, то вони завжди практично не існували на європейському рівні і були зарезервовані для національного, і ЄС намагався максимально обмежити їх використання. Ця тенденція була посилена кризою єврозони між 2008 і 2015 роками, яка поставила державні фінанси багатьох країн, особливо в Південній Європі, під крайнєскрутне становище. Результатом стала тривала зупинка енергетичного переходу, що сприяло втраті глобального лідерства Європи в цій галузі та зникненню багатьох європейських гравців, особливо в сонячному секторі.
Ця політика, зосереджена, перш за все, на жорстких стандартах і високій ціні на вуглець, створює серйозні проблеми з конкурентоспроможністю витрат для європейської промисловості. Однак це було б виправдано, якби ЄС був лише в авангарді руху, за яким обов’язково підуть інші країни, запровадивши ціну на вуглець, яка б збігалася з європейською. Європа просто випередила б глобальний рух, що в кінцевому підсумку дало б їй конкурентну перевагу.
На жаль, це зовсім не те, що відбувається. Ціни на вуглець все ще дуже мало використовуються у всьому світі. А з IRA США, другий за величиною в світі емітент парникових газів, нав’язують протилежний підхід – субсидуючи розробку і впровадження зелених технологій.
Це відбувається в таких масових масштабах, що супроводжуються жорсткими протекціоністськими заходами щодо виробництва відповідної продукції, що загроза для європейської промисловості є негайною, з оголошеннями про перенесення виробництва та збільшення інвестицій. Пакет «fit for 55» дійсно забезпечує певну відповідь на демпінг навколишнього середовища зовнішніми суб’єктами, які не використовують ціну на вуглець, за допомогою Механізму коригування вуглецю на кордоні (CBAM). Однак його фактична реалізація, запланована на 2025 рік, ймовірно, викличе сильну опозицію з боку основних торговельних партнерів Європи і, ймовірно, в кінцевому підсумку вплине лише на невелику частину її торгівлі.
На жаль, ЄС не має альтернатив. Їй вдалося домовитися про ціноутворення на вуглець саме тому, що це не передбачало жодних додаткових державних витрат на європейському рівні, а навпаки, пропонувало перспективу отримання додаткових доходів. Поки що ЄС не має політичних засобів вступити в гонку зі США за субсидування зеленої економіки.
До цього додаються труднощі, що виникли під час реформування Пакту стабільності і зростання. Угода, яку всі зараз визнають недієвою, була призупинена, але теоретично має бути відновлена наступного року.
Пропозиція реформи, представлена Європейською комісією, пропонує державам-членам лише дуже обмежений додатковий простір для маневру. Зокрема, не враховується необхідність виведення з дефіцитних розрахунків державних інвестицій в екологічний перехід. Однак можливостей для поліпшення цієї пропозиції, ймовірно, дуже мало, особливо з огляду на жорстку позицію ордоліберального міністра фінансів Німеччини Крістіана Лінднера щодо питання ідентичності його партії Freie Demokraten.
Крім того, в умовах війни проти України європейські уряди змушені значно збільшити свої військові витрати. У рамках бюджетних рамок, які залишаються жорсткими, а внутрішньоєвропейський фіскальний демпінг настільки ж поширений, як ніколи, існує великий ризик посилення тиску з метою скорочення витрат на соціальне забезпечення, державні послуги та навколишнє середовище. Що стосується Європейського центрального банку, то, поки інфляція залишається на поточному рівні, важко очікувати, що він прийме більш поступливу монетарну політику.
За таких умов важко уявити, як ЄС міг би докласти значних інвестиційних зусиль, необхідних для технологічного та промислового наздоганяння та прискорення свого екологічного переходу. І хоча наслідки передбачуваних економічних труднощів Європи для союзу невизначені, вони, ймовірно, лише посилять внутрішню напруженість.
Якщо цей діагноз правильний, нам знадобиться сильна доза «оптимізму волі», щоб досягти успіху в просуванні європейської інтеграції в більш екологічному, солідарному та демократичному напрямку протягом наступних років. Але тоді Європа і європейці вже показали, що перед лицем негараздів вони здатні на стрибки вперед, які спочатку здавалися неможливими.
Автор: Вільям Десмонтс – високопоставлений французький чиновник, експерт з європейської політики.
Джерело: Social Europe, ЄС
