Чи зможуть права людини пережити занепад глобальної гегемонії Заходу?
Прихильники прав людини, безсумнівно, вважатимуть це питання незручним, якщо не єретичним, оскільки воно суперечить тим самим принципам, на яких тривалий час базується міжнародне правозахисне підприємство: його претензії на універсальність, його закріплення на безособових міжнародних нормах і його продемонстрований досвід спроб притягнути до відповідальності як незахідні, так і західні уряди за порушення їхніх прав. І не тільки це, але аргумент про те, що права людини, по суті, є нав’язаним Заходом, вже давно є зброєю урядів, які порушують права, щоб відкинути міжнародний контроль і переслідувати активістів за права вдома.
Але нависає набагато більша небезпека, ніж дискомфорт чи страх: якщо правозахисна організація не зможе вирватися з нинішньої низхідної спіралі, тоді її вплив продовжуватиме падати, а її ефективність піддаватиметься ще більшому сумніву. Зрозуміло, що робота в галузі прав людини – як я мав привілей робити протягом двох десятиліть – вимагає певного рівня оптимізму. Зрештою, намагання моралізувати чи, принаймні, пом’якшити поведінку держав за допомогою міжнародного права, назавжди залишатиметься складним, суперечливим і незначним. Невдачі слід очікувати. Тим не менш, є момент, коли оптимізм може здатися, як ховати голову в пісок.
Оскільки великомасштабні геополітичні зрушення спричиняють глибокі зміни в міжнародній системі, а держави переоритизують суверенітет і безпеку над співробітництвом і глобальним управлінням, правозахисний рух більше не може дозволити собі ігнорувати, наскільки сильно він залежав від післявоєнного міжнародного порядку, де домінує Захід, і що його занепад означатиме для глобального режиму прав людини та мінімального рівня захисту, який він пропонує мільярдам людей у всьому світі. Правозахисний рух має також перевірити свою власну відповідальність за чіпляння за тактику, яка, як давно було доведено, приносить меншу віддачу.
Багато факторів пояснюють, чому підтримка прав людини зникає в усьому світі. Серед найбільш часто згадуваних – глобальний відступ демократії; зростання влади та впливу авторитарних країн, особливо Китаю, який нині є другою у світі економікою та армією; здатність держав протистояти зовнішньому тиску шляхом звернення до інших авторитарних союзників; зростання неліберальних або популістських рухів (зокрема, у Сполучених Штатах та інших ліберальних демократіях, які вже давно сформувалися); вплив дезінформації та соціальних мереж на суспільну довіру; уявлення про те, що права людини не справляються з глобальною нерівністю; зайшла в глухий кут Рада Безпеки Організації Об’єднаних Націй, яка руйнує багатосторонність; і кумулятивний ефект десятиліть подвійних стандартів Заходу у вирішенні криз і конфліктів.
Незважаючи на те, що ці проблеми широко обурюються в правозахисних колах, справжні наслідки тектонічних зсувів у міжнародному порядку та те, що вони передвіщають для прав людини, залишаються здебільшого не дослідженими — і, отже, не розглядаються.
Причина цієї колективної короткозорості досить проста. Більшість дебатів про майбутні перспективи прав людини здебільшого розглядають переваги самого підприємства: скільки — чи мало — було досягнуто, і чи ймовірно, що нормативний прогрес у законодавстві, міжнародних договорах, інституційній розбудові та заявах урядів про політичні зобов’язання перетвориться на прогрес у реальному світі. Ці оцінки є суб’єктивними за своєю природою, якщо не емпірично неможливо встановити: порушення, які не сталися через стримуючий вплив стандартів прав людини, не можуть бути кількісно визначені.
Результати такого підходу не дивують. Ті, хто бачить прогрес у правозахисній діяльності, роблять висновок, що є «докази для надії» (якщо процитувати назву відомої книги Гарвардського вченого Кетрін Сіккінк). Навпаки, ті, хто не бачить у цьому успіху, пророкують «кінець часів» цієї «останньої утопії» (якщо запозичити зневажливий термін Єльського історика Семюеля Мойна). Між тим, велика когорта критиків пропонує власні рецепти для вирішення глобального падіння морального авторитету норм прав людини. Вони варіюються від їх «переосмислення» до створення більш «прагматичних», «деколонізації» їхніх інституцій або переміщення їхньої уваги на будь-яку кількість проблем, таких як економічна нерівність, зміна клімату або суто «основні» громадянські та політичні права.
Ці підходи втрачають те, що доля прав людини залежить набагато менше від того, що робить правозахисний рух, ніж від структур міжнародного порядку та того, як вони формують взаємодію між державами, над якою він, зрештою, мало контролює. Будучи побічним продуктом занепаду післявоєнного порядку, міжнародні права людини повинні терміново знайти спосіб вистояти без його підтримки, якщо вони хочуть вижити в значно трансформованій і набагато менш сприятливій міжнародній системі.
Газа, яка потрапила в кінець довгого списку невдач міжнародної спільноти щодо запобігання масовим злочинам, чітко дала зрозуміти одну річ: сьогоднішній напрям діяльності з прав людини більше не залежить від успіхів і невдач, поступового прогресу всупереч історичним труднощам, визначення того, яка тактика може бути найбільш ефективною. Це питання про те, чи вдасться правам людини, широко визначеним тут, включаючи гуманітарні проблеми, в умовах нового глобального порядку залишатися актуальними для міжнародної політики, і чи зможуть вони зберегти своє місце як рубрики міжнародного права та інституціоналізованої дипломатії між державами.
Зараз на автократії припадає 35 відсотків світової економіки, порівняно з 10 відсотками у 2000 році. За останні 25 років частка Європи у світовій економіці скоротилася вдвічі. Середні держави, які відверто ворожі або неоднозначно ставляться до міжнародного режиму прав людини, такі як Росія, Туреччина, Індія чи монархії Перської затоки, усі самі по собі стали значними економіками. Незважаючи на те, що економіка Китаю, друга за розміром у світі, демонструє ознаки досягнення піку, вона залишається провідним торговим партнером майже всіх країн світу, що розвиваються, а також їхнім кредитором першої та останньої інстанції, заважаючи фінансовій допомозі Світового банку та МВФ. Незалежно від того, чи є це позитивною подією, ці зміни відображають кардинально інший розподіл сил у світі, ніж два десятиліття тому.
Обрання Дональда Трампа ще більше прискорить цю тенденцію, оскільки США відступають від управління міжнародною системою, відмовляються від своєї заявленої (хоча часто непостійної) прихильності до справи ліберальної демократії, демонструють байдужість або зневагу до міжнародних законів і угод, надають легітимності режимам, які винні в грубих порушеннях, і підривають давню єдність між західними державами в питаннях глобального управління. Коротше кажучи, неперевершене економічне процвітання Америки може зруйнувати той самий післявоєнний порядок, для побудови якого вона колись так багато зробила.
Якщо правозахисна організація хоче залишатися актуальною та ефективною, вона повинна позбутися свого магічного мислення про те, що історія зрештою схиляється до справедливості. Натомість вона мусить рахуватися з тим фактом, що міжнародний порядок, який лежав в основі її швидкої експансії по всьому світу, був значною мірою продуктом домінування Заходу, і перш за все домінування США. У міру того, як ця гегемонія втрачатиметься, зменшуватиметься й підтримка міжнародної системи, особливо щодо інституціоналізованої дипломатії прав, участі в механізмах, призначених для моніторингу виконання міжнародних угод з прав людини, та уваги до міжнародного права прав людини.
II.
Права людини значною мірою завдячують своїм глобальним поширенням тому, що вони включені в Організацію Об’єднаних Націй, центральну опору післявоєнного міжнародного порядку. Незважаючи на обмеженість і збалансованість принципом «невтручання у внутрішні справи» держав-членів, цей напис надав правам людини необхідну опору, щоб вони стали легітимною, хоча й завжди оскаржуваною, рубрикою міжнародної дипломатії, а згодом — великою сферою міжнародного публічного права. Той простий факт, що кількість членів ООН зросла в геометричній прогресії, з 50 у 1945 році до 193 сьогодні, гарантував на деякий час майже механічне поширення визначених ООН норм прав людини (невелика ціна для держав за визнання свого суверенітету).
На відміну від довоєнного світу, де державний суверенітет вважався майже абсолютним, не буде перебільшенням говорити про післявоєнний початок «революції прав людини». Завдяки ініціативі Організації Об’єднаних Націй особи вперше отримали статус згідно з міжнародним публічним правом (законами, які регулюють відносини між державами). Такого ж, якщо не більшого, значення мала дипломатична революція, яку вона розв’язала: вперше в історії міжнародних відносин існувало стандартне очікування, що держави повинні будуть відповісти за те, як вони поводилися з людьми під їхньою юрисдикцією, на тому самому форумі, який визнав критичний елемент їхньої державності. Правозахисний рух згодом скористався низкою сприятливих подій у світовій політиці: деколонізація, послідовні демократичні «хвилі», підсумки холодної війни та розпад Радянського Союзу. Кожен вважав права людини рушійною силою для змін.
Якщо післявоєнні інституції, підпорядковані Заходу, створили умови для глобального поширення прагнень до прав людини, значна частина прогресу, досягнутого в плані державних зобов’язань щодо прав людини, включно з розробкою та ухваленням міжнародних пактів, була результатом проникливої пропаганди знизу і часто мала мало спільного з державною прихильністю до прав людини як такої (це розглядалося, наприклад, під час холодної війни як корисна ідеологічна палиця проти соціалістичного табору). Держави, які підписали Загальну декларацію прав людини, а пізніше ратифікували міжнародні угоди з прав людини (на сьогоднішній день існує дев’ять основних міжнародних документів з прав людини, доповнених додатковими факультативними протоколами), ймовірно, не очікували, що ці документи, не маючи жодних механізмів забезпечення виконання, набудуть такого широкого поширення за межами коридорів ООН і будуть використовуватися експертами з права та активістами для тиску на уряди з метою дотримання цих принципів.
Те, що спочатку сприймалося державами як високопоставлені заяви з невеликою кількістю жорстких зобов’язань, перетворилося на щось зовсім інше: надзвичайно популярна ідеологія, яка призвела до створення низки неурядових організацій, включаючи Amnesty International і Human Rights Watch (дві організації, з якими я провів більшу частину свого професійного життя), головна тема в національних і міжнародних ЗМІ, а також експоненційне зростання кількості юристів, науковців, активістів, публікацій, університетів. програми та адвокати по всьому світу. Багато урядів дізналися, що Роберт Шервуд, спічрайтер ФРГ, мав рацію, зауважуючи, що «коли ви заявляєте про моральний принцип, ви застрягли в ньому, незалежно від того, скільки пальців ви тримали схрещеними на даний момент».
Важко переоцінити, наскільки новаторськими є сподівання на те, що держави повинні бути уважними до індивідуальних прав і підзвітними спільноті держав. З моменту появи сучасної Вестфальської системи, заснованої на суверенітеті, у 1648 році до кінця Другої світової війни, ідея про те, що суверенні держави не мають абсолютної влади над людьми під їх правлінням, була простою анафемою. Ні Концерт Європи в дев’ятнадцятому столітті, ні Ліга Націй у міжвоєнний період не вважали, що права особи мають щось спільне з правилами, що регулюють відносини між державами.
Коли на початку 1930-х років до Державного департаменту США надійшли повідомлення про масові арешти та депортації євреїв та інших «ворогів народу» в нацистській Німеччині, у Вашингтоні дійшли висновку, що ця політика, хоч і плачевна, цілком відповідає правам Німеччини як суверенної держави. Знадобилися дві світові війни та Голокост, щоб покласти край цьому абсолютному погляду на державний суверенітет. Але лише в 1990-х роках було запроваджено ті риси, які ми зараз визнаємо невід’ємною частиною міжнародної системи прав людини, головним чином як реакція на Балканські війни та геноцид у Руанді: пошук відповідальності, відповідальність за захист населення від жорстоких злочинів, створення механізмів розслідування за підтримки ООН і посилення економічних санкцій проти норовливих урядів.
Однак сьогодні країни, які виступають проти самого принципу відповідальності за права людини, перебувають на підйомі. Традиційні західні «чемпіони» інтеграції прав людини в структуру міжнародних відносин більше не мають монополії на економічні важелі матеріальної влади. На додаток до цієї втрати важелів впливу, країни, які продовжують відігравати найбільшу роль у підтримці післявоєнної системи прав людини, ставлять під сумнів свою власну відданість правам людини. У багатьох західних столицях питання вже не в тому, як узгодити заявлені зобов’язання з практикою, а в тому, чи варто такі зобов’язання взагалі брати. «Війна з терором», дедалі жорсткіше поводження з мігрантами та біженцями та втрата особистого життя завдяки тому, що відомий американський соціолог Сошана Зуббофф влучно назвала «капіталізмом спостереження», вже створили масові винятки із зобов’язань щодо прав людини, підриваючи статус ліберальних демократій і підриваючи їхню здатність чинити тиск на незахідні держави в питаннях прав.
Наслідки глибокі. Легітимність взаємного контролю за дотриманням прав людини зустріне більший опір. Великі та малі держави й надалі віддадуть пріоритет дипломатії прав людини. Зростаючі глобальні та регіональні сили можуть вибірково вирішувати питання прав людини, які відповідають їхнім інтересам, або подвоїти свої зусилля, щоб підірвати систему. Китай, який давно вважав ідеали прав людини дестабілізуючим фактором для правління Комуністичної партії Китаю (КПК), швидше за все, продовжить свої зусилля зі створення достатньо великої коаліції держав-членів, які ідеологічно чи опортуністично виступають проти підзвітності щодо прав людини, щоб підірвати правозахисні функції Організації Об’єднаних Націй і, зрештою, послабити її мандат. Вона знайде багато готових союзників серед авторитарних режимів. Крім того, оскільки зміна клімату та штучний інтелект висуваються на передній план глобальних пріоритетів, проблеми з правами людини будуть відсунуті ще далі в міжнародний порядок денний.
Довгостроковий вплив руйнування глобальної системи прав людини буде серйозним, оскільки дедалі більше урядів відчують сміливість грубо поводитися з приписами міжнародного права, придушувати свою опозицію, обмежувати права меншин, відмінювати гендерну рівність, обмежувати свободу вираження поглядів, створювати все більше винятків із основних прав під приводом «національної безпеки» та відмовлятися від вимог відповідальності, впевнені, що вони можуть отримати достатню підтримку з боку інших держав, щоб уникнути відповідальності та уникнути наслідків. І це, швидше за все, підживить те, що голова Міжнародної кризової групи (ICG) Комфорт Еро називає «авантюризмом»: готовність держав застосовувати силу, брати участь у збройних конфліктах безпосередньо або через посередників, тому що «вам це може зійти з рук».
Ці кумулятивні події, ймовірно, призведуть до глобального зменшення кількості, ресурсів і впливу правозахисної діяльності, особливо там, де гарантії незалежності громадянського суспільства залишаються крихкими. Це, зрештою, ще більше змінить міжнародне ігрове поле на користь авторитарних систем і повернення до концепції державного суверенітету, яка виключає увагу до прав людини та гуманітарних проблем, незалежно від того, наскільки наслідковими вони можуть виявитися для міжнародного миру.
III.
Зараз основним викликом є адаптація до мінливої державної системи. Проводити широкі суспільні перетворення вже не реально. Критичною функцією, встановленою міжнародним режимом прав людини, є тягар, який він покладає на уряди виправдовувати свої дії відповідно до набору наднаціональних норм щодо поводження з людьми. Легітимність держав страждає, коли вони порушують ці норми, і вони ризикують піддатися остракізму з боку інших членів міжнародного співтовариства — те, чого держави завжди прагнуть уникати, враховуючи притаманний суперницький характер міжнародних відносин.
Подібним чином практичне значення міжнародного права для низки суб’єктів, задіяних у відстоюванні прав людини, полягає не стільки в його застосуванні в судових установах чи точному дотриманні державами його мандатів, а скоріше в легітимуючому впливі, отриманому від використання міжнародної системи прав людини для боротьби з несправедливістю, усунення бар’єрів на шляху до рівності та домагання відповідальності. Демонстранти в Ірані, Китаї, Афганістані чи Росії мало вірять у те, що вони зможуть отримати відшкодування через суди, але вони мобілізують мову прав людини, тому що це дозволяє їм виходити за межі їхніх малообнадійних внутрішніх умов, вписуючи свою боротьбу в глобальний контекст світової політики та змушуючи свої уряди виправдовувати себе на міжнародній арені.
Дійсно, держави майже незмінно виправдовують свою поведінку дотриманням правових норм, водночас маркуючи дії своїх суперників як «незаконні», щоб дискредитувати їх. Як зазначив Ієн Херд з Північно-Західного університету: «Уряди стверджують, що займаються підтриманням миру, а не колоніальною окупацією, посиленим допитом, а не тортурами, самообороною, а не агресією». Хоча цього часто недостатньо, щоб стримати наймогутніші держави або тих, хто бажає бути вигнанцями, порівняно з довоєнною епохою режим прав людини, схоже, мав пом’якшувальний вплив на поведінку держави. Ціна за вчинення серйозних порушень прав людини, які можна задокументувати, не є нульовою, про що свідчить регулярність і рішучість, з якою авторитарні держави систематично переслідують, замовчують, арештовують або навіть вбивають правозахисників, обмежують доступ до міжнародних моніторингових організацій або блокують дії ООН.
Правозахисники вірять у те, що нормативний прогрес з часом веде до покращень на місцях, не звертаючи уваги на те, наскільки воістину слабке місце права людини займають у міжнародних відносинах. Це не означає, що права людини резонують з людьми незалежно від кордонів, але сувора реальність полягає в тому, що права людини могли отримати свій нинішній статус лише у світовому порядку, де геополітика віддавала перевагу цінностям і перевагам ліберальних, переважно західних, ліберальних демократій, за підтримки найпотужнішого гравця міжнародної системи, Сполучених Штатів. Проблема полягає не у відсутності норм, а в здатності мобілізувати підтримку для забезпечення виконання існуючих норм.
Рух за права також має вивчити власну роль у зростаючому невдоволенні, з яким він стикається. Майже вісім десятиліть після Загальної декларації прав людини захист досягнень у сфері прав людини часто здається надуманим і звучить порожньо перед лицем безперервних звірств. Колись переконливі чинники — політичні, соціальні та економічні — втратили свою силу на тлі поглиблення нерівності між Північчю та Півднем, занепаду демократії, укоріненої безкарності для могутніх держав і відвертих подвійних стандартів. Дії, вжиті для захисту прав окремих осіб і груп, завжди варті уваги. Але важливе питання полягає в тому, чи права людини все ще є тим підприємством, у яке можна інвестувати, якщо метою є системний вплив на поведінку держави.
Можливо, помилкою було взяти те, що по суті є показниками – як держави ставляться до окремих осіб і маргіналізованих груп і як вони мають справу з цивільним населенням у збройних конфліктах – і вірити, що це може бути інструментом змін саме по собі. Подібно до того, як ми вважаємо барометри незамінними для передбачення погоди, але не покладаємося на те, щоб захистити нас від цього, показники прав людини допомагають нам зрозуміти умови пригнічення та дискримінації, але самі по собі не можуть їх змінити. Особливо в авторитарних умовах, де мобілізувати громадську думку важче й менш ефективно впливати на владу.
Або, можливо, було помилково розглядати позитивну роль прав людини через призму функціонуючої демократії з великою державною бюрократією. За цих обставин права людини справді виконують такі незамінні функції, як, наприклад, створення ідеалу для створення справедливих інституцій, пробного каменя для судової системи або механізму стримування дискримінації та гарантування прав меншин. З цілями, сумісними з основоположними цінностями демократичних режимів, надійними гарантіями для громадянського суспільства та свободи ЗМІ, а також мірою підзвітності, яку приносять періодичні вибори, правозахисники з часом досягли вимірного прогресу.
Але, на жаль, світ завжди був здебільшого недемократичним, і багатьом державам бракує надійних державних інституцій або фіскальної бази для їх розвитку. Авторитарні системи, зрештою, навряд чи сумісні з багатьма принципами міжнародного права прав людини, такими як свобода вираження поглядів, свобода асоціацій і право брати участь в управлінні чи вільних виборах. Оскільки повна реалізація прав людини, як це визначено міжнародним правом, зрештою вимагала б демократизації – отже, зміни режиму – чистий ефект від здійснення правозахисної роботи в авторитарних умовах дорівнює протидії політичного характеру. Авторитаристи всіх мастей завжди визнавали це, і тому розглядали права людини як загрозу, правозахисників як політичних дисидентів, а критику прав людини як політично дестабілізуючий вплив. Очікувати інакше було ілюзорно, і реакцію авторитарних режимів, які «звужують громадянський простір», переслідують правозахисників і розпалюють націоналістичні настрої — так звану «Книгу автократів» — слід було краще передбачити та підготуватися.
Яким би не було пояснення того, чому ініціатива з прав людини зазнала невдачі, не менш правдивим є те, що значна частина критики на її адресу базується на фундаментальній суперечності: ті самі стандарти, за якими критики стверджують, що права людини зазнали краху, самі походять із цінностей прав людини. Якщо геноцид, злочини проти людяності, тортури, економічна експлуатація, колоніалізм, дискримінація та зневага до міжнародного права вважаються обурливими, це вимагає дотримання системи цінностей, яка базується на ідеї, що права людини є важливими і що порушувати їх є неправильно. Кричуща безкарність за порушення прав людини є доказом того, що ці права є марними, чи, навпаки, доказом того, що вони залишаються основним критерієм, за яким ми оцінюємо поведінку держави? В обох випадках рішення виявляється однаковим: потрібно більше, а не менше, уваги до прав людини. Проблема полягає в тому, як переконати держави зробити це.
IV.
Правозахисний рух має визнати, що він більше не має повноважень, які мав колись, і що ця тенденція продовжуватиметься, оскільки держави віддадуть права правам пріоритету. Незалежно від того, наскільки універсальним заявляє правозахисне підприємство, реальність така, що в дипломатичній сфері лише ліберальні демократії постійно фінансово та інституційно підтримували його зусилля, незалежно від того, як вони проводили свою зовнішню політику на практиці. Для правозахисного руху вкрай важливо передбачити їх подальший занепад.
Так само для великих і малих ліберальних держав ідея про те, що спеціальні групи, створені для вирішення конкретних проблем, можуть стати альтернативою глобальним інституціям, ризикує поступитися більшою мірою неліберальним силам. Глобальне управління вимагає глобальної участі. Західні уряди, а також прихильники прав повинні визнати, що ціна за те, щоб залишатися відповідними, вимагатиме від них поступитися провідною роллю іншим країнам і акторам, які здатні укладати нові угоди, навіть якщо це вимагає поступок щодо змісту та ієрархії принципів, які лежать в основі міжнародної правозахисної дипломатії. Знайти нову точку дотику як розпорядникам цього реформованого простору буде складно, особливо через те, що оприлюднення порушень, що неминуче викликає ворожнечу у держав, залишається найпотужнішим інструментом для висвітлення проблем прав людини.
Основним напрямом діяльності правозахисних організацій завжди було зображення держав і урядів як звірів, яких треба приборкати, назвати іменами та соромити, щоб вони робили правильні речі. Але це ґрунтувалося на наявності структурних стимулів у післявоєнному міжнародному порядку, які швидко зникають, динаміка, яка лише прискориться з автократизацією Сполучених Штатів. Щоб права людини тривали, вони повинні якось знайти способи залишатися загальноприйнятою рубрикою міжнародної дипломатії також і серед незахідних держав.
Правозахисники також повинні краще працювати, доводячи, що повага до прав зрештою надає державам повноважень, а не позбавляє їх, і формулювати реальні рішення разом із засудженнями. Більш суперечливим є те, що вони повинні розрізняти, які права мають бути пріоритетними в якому контексті, і утримуватися від застосування тих самих рецептів до принципово різних типів політичних режимів. Це боротьба за актуальність, передумова впливу.
Є підстави бути впевненими в стійкості прав людини в усьому світі. Зрештою, ці прагнення ніколи не керувалися ні абстрактними ідеалами Статуту Організації Об’єднаних Націй, ні якоюсь доброзичливою західною гегемонією, а конкретними зловживаннями уряду, ситуаціями хронічної несправедливості та реальністю спільного людства. Але прагнень недостатньо. Попереднє завдання полягає в тому, щоб знайти, як спрямувати їх у міжнародну систему, не покладаючись виключно на інституційний західний патронат, поки не стане надто пізно.
Це есе спочатку було опубліковано в листі ідей Фонду відкритого суспільства.
Автор: Ніколас Бекелін є старшим науковим співробітником Китайського центру Пола Цая Єльської школи права. Раніше він працював регіональним директором Азії в Amnesty International і старшим науковим співробітником Human Rights Watch.
Джерело: Social Europe, ЄС