Повернення Трампа в дикий новий світ ставить ООН під тиск – але президент США також буде використовувати багатосторонність для просування власних інтересів.
Протягом багатьох десятиліть Сполучені Штати були незамінною нацією мультилатералізму. 1945 року США стали архітектором глобальної інституційної структури, яка мала захистити світ від нових прірв. Без рішучих зусиль таких президентів, як Рузвельт і Трумен, не було б ні Організації Об’єднаних Націй, ні Міжнародного валютного фонду, ні Світового банку. А без величезних фінансових зобов’язань США система ООН не пережила б ці десятиліття. Залучення інших держав до багатосторонньої системи, правила якої значною мірою визначаються спільно, слугує інтересам США – це був керівний принцип, який зробив США багатостороннім гравцем протягом другої половини 20-го століття при зміні адміністрацій.
Це бачення почало давати тріщини після початку нового століття: Вторгнення в Ірак, війна безпілотників, послаблення Міжнародного кримінального суду, перший вихід з Паризької кліматичної угоди – в ретроспективі довгий список політичних рішень ставить під сумнів, чи вдалося США розумно використати “однополярний момент” після закінчення холодної війни. В результаті Вашингтон втратив м’яку силу, критика подвійних стандартів стала гучнішою, а глобальне невдоволення міжнародним порядком, в якому домінують США, зростало.
Цей порядок відійшов у минуле, а його наступник ще не встановлений. Натомість світ перебуває у перехідній фазі, нестабільному міжцарів’ї. Він характеризується більшою багатополярністю і відносним занепадом могутності США. Ця фаза триватиме ще деякий час, незалежно від того, хто перебуватиме при владі у Вашингтоні. Тому було б неправильно розглядати Трампа як початок нового порядку. Але є підстави вважати, що відносини США з міжнародним співтовариством після його переобрання перейдуть у якісно іншу фазу. Адміністрація Трампа виступає за новий підхід до зовнішньої політики, який знайде наслідувачів і тому може стати формотворчим для світу держав у період міжцарів’я.
Це режим великої держави, яка не хоче, щоб міжнародні правила обмежували її свободу дій. У цій логіці багатосторонні організації є перешкодами і лише в кращому випадку підпорядкованими інструментами для відстоювання інтересів. Більше не порядок, заснований на правилах, а порядок, заснований на угодах, здається, є керівним принципом для США у взаємодії з міжнародним співтовариством. Вузько визначені національні переваги та внутрішньополітичні міркування є важливішими для адміністрації Трампа, ніж забезпечення довгострокових інтересів за допомогою багатосторонніх правил. Це забезпечується за допомогою “дипломатії примусу”. Тарифи, погрози, штрафи та санкції є засобами вибору. У той же час, двосторонній рівень набуває все більшого значення над альянсами. Система ООН відійде на другий план у цій трансакційній грі за владу.
Наразі уряд США здобуває численні щоденні перемоги над іншими країнами, граючи м’язами.
Цей підхід стикається з уже ослабленою багатосторонньою системою. Вимоги до багатосторонності стають дедалі більшими, але ООН, здається, все менше здатна їх задовольнити. Про це не в останню чергу свідчать численні блокування в Раді Безпеки. Геополітичне суперництво і брак взаємної довіри між великими державами є ключовими факторами такого розвитку подій. Суперництво та ерозія довіри зростатимуть і за нової адміністрації. Наразі уряд США здобуває численні перемоги над іншими державами, граючи м’язами.
Але його союзники придивляються до його відносин з Панамою, Колумбією та Данією і розуміють, наскільки важливо не бути надто залежними від США. Втрата престижу, довіри і “м’якої сили”, яку переживають США, вражає. І решта світу також має підстави для занепокоєння: тепер, коли Трамп оголосив розширення власної території своєю метою, три з п’яти постійних членів Ради Безпеки ООН, Китай і Росія, переслідують експансивний геополітичний порядок денний. Однак чим сильніше суперництво, тим менша ймовірність того, що будуть узгоджені спільні правила.
Це проблематично, оскільки серед 193 країн-членів ООН існує широкий консенсус щодо того, що багатостороння система потребує реформування. Багато держав вважають, що нинішня система є несправедливою. Країни Африки, Латинської Америки та Азії вимагають реформування Ради Безпеки, більшого впливу на МВФ та Світовий банк, глобальних податкових питань та відбору вищого керівництва, а також кращого фінансування розвитку та захисту клімату на користь Глобального Півдня.
Багато з цих вимог означатимуть відмову США та інших західних держав від привілеїв і надання більших ресурсів. Малоймовірно, що адміністрація Трампа, а також інші західні уряди будуть готові піти на такі поступки. Це посилить проблеми з легітимністю багатосторонньої системи та зменшить її здатність до реформування.
Проблеми посилюються очікуваним зменшенням фінансових внесків з боку США. З доходами близько 74 мільярдів доларів США, ООН вже недофінансована для виконання своїх завдань. Нещодавно США внесли близько 28 відсотків усіх внесків держав-членів. ООН і багато її спеціалізованих установ зараз готуються до того, що США скоротять свої внески, а в деяких випадках і зовсім припинять їх. У деяких сферах і регіонах це може поставити ООН на межу недієздатності.
Той факт, що війна в Україні та багато інших воєн не припиняються, також є вираженням ослаблення мультилатералізму. Останнім часом ООН майже не бере участі у вирішенні воєн і конфліктів. Якщо Трампу вдасться домогтися припинення вогню і стабілізації конфліктів, це вплине на його зовнішньополітичну діяльність. Порядок, заснований на угодах, раптом виявиться кращим за багатосторонність. Однак це була б піррова перемога. Тому що в результаті стабільна мережа багатосторонніх правил буде замінена нестабільною мережею двосторонніх угод. Європа досить добре знає цей підхід з 19-го століття. Він закінчився насильством.
Багато далекосяжних реформ немислимі без США.
Країни Європи зробили власні висновки з цього досвіду. Європейський Союз є результатом цього. І він дає світові держав ідеї, як орієнтуватися в дикому світі, до якого ми прямуємо. Механізм поглибленої співпраці, відомий з договорів ЄС, може стати моделлю для нових альянсів з країнами Латинської Америки, Африки та Азії. Важливо більш стратегічно та інтенсивно працювати з ними над спільними проектами. Країни Глобального Півдня, зокрема, зацікавлені у спільних правилах, які гарантують, що майбутній світовий порядок не перетвориться на концерт наддержав.
Для того, щоб такі реформаторські альянси працювали, партнерам необхідно чітко пояснити, що порядок, заснований на правилах, все ще пропонує кращі “угоди”, ніж порядок, заснований на угодах, який вигідний лише тим, хто має велику силу в переговорах. Тому ЄС повинен зосередитися на тих сферах реформ, які є нагальними для країн Глобального Півдня: кращий доступ до фінансових ресурсів і систем фінансової безпеки, стійкі моделі фінансування розвитку, вирішення глобальної боргової кризи, більший вплив у МВФ і Світовому банку, реформа Ради Безпеки ООН, більш справедлива глобальна податкова система.
Багато далекосяжних реформ немислимі без США. Тому співпраця з американським урядом залишається стратегічно важливою. Мета має полягати в тому, щоб якомога тісніше прив’язати США до міжнародного членства та угод. Це можливо. В особі Елізи Стефанік Трамп призначив послом в ООН людину зі свого найближчого оточення. Це посилює посаду. Стефанік матиме ранг члена кабінету міністрів, що не є само собою зрозумілим для республіканських адміністрацій. Вона молода, досвідчена та амбітна, і буде використовувати свою посаду для створення власного зовнішньополітичного профілю, що допоможе її кар’єрним планам. Тому можлива конструктивна співпраця зі Стефанік щодо окремих досьє ООН.
Однак для того, щоб багатостороння співпраця зі США спрацювала, Вашингтон має чітко усвідомити стратегічну цінність багатосторонніх правил. Ані безлад, ані вакуум влади не відповідають інтересам США. І ніколи не були. У дикі часи, які переживає світ, варто нагадати, чому Рузвельт і Трумен так прагнули об’єднати міжнародне співтовариство в 1945 році, щоб воно могло дати собі власну конституцію у вигляді Статуту Організації Об’єднаних Націй: щоб врятувати народи світу від “заручників війни”. Відтоді порядок, заради народження якого були написані ці слова в преамбулі Статуту, розпався. Зараз перед міжнародним співтовариством не стоїть більш важливе завдання, ніж трансформувати цю основну місію в новий порядок. Для цього Сполучені Штати залишаються незамінними. І незамінною є Організація Об’єднаних Націй.
Автор: Маттіас Йобеліус очолює офіс Фонду ім. Фрідріха Еберта в Нью-Йорку. Раніше він працював у Фонді в Румунії, Грузії та Індії, очолював відділи Європейського Союзу та Північної Америки, а також Центральної та Східної Європи в Берліні. Вивчав політологію в Берліні та дослідження розвитку в Лондоні.
Джерело: IPG–Journal, ЄС