Демократична система країни не така міцна, як здається
Президент Сполучених Штатів – жадана посада, принаймні для певного типу схиблених на владі літніх чоловіків. Засновники Америки ледь не зробили цю посаду ще більш піднесеною. Джон Адамс, перший віце-президент, вважав, що президента слід називати “Його Обрана Величність” або “Його Могутність”. Сенат схвалив іншу форму звертання: Його Високість, Президент Сполучених Штатів і Захисник їхніх свобод. Але Палата представників відхилила величні титули, і Джордж Вашингтон погодився з цим, щоб розвіяти звинувачення в монархічних амбіціях. Звинувачення все одно летіли і повторювалися щоразу, коли одній зі сторін не подобалося те, що робив президент, а це траплялося майже завжди.
Письменники пішли далі, уявляючи собі повалення американської демократії харизматичним диктатором: Президент Базз Віндріп у романі Сінклера Льюїса “Тут цього не може статися” (1935), Нехемія Скаддер у науково-фантастичному циклі Роберта Гайнлайна “Якщо так триватиме далі” (1941), Чарльз Ліндберг у романі Філіпа Рота “Змова проти Америки” (2004). Президент Скаддер, проповідник, який став політиком з нетрів, перемагає на виборах 2012 року. Вибори 2016 року скасовуються.
З наближенням листопадових виборів подібні сценарії уявляють собі не лише письменники. Демократи вважають Дональда Трампа потенційним тираном через його намагання залишитися на посаді після поразки на виборах 2020 року. Пан Трамп, зі свого боку, засуджує Джо Байдена, який виграв вибори, незважаючи на інтриги пана Трампа, як узурпатора. Трамп стверджує, що Байден зловживає своїми повноваженнями, щоб ініціювати фальшиві судові процеси і таким чином посадити Трампа за ґрати. Пан Байден разом “з групою своїх найближчих головорізів, невдах і марксистів” намагається “знищити американську демократію”.
Спроби пана Трампа скасувати результати виборів провалилися, суди регулярно скасовують рішення його адміністрації, і навіть якщо його переоберуть, він буде обмежений конституцією лише одним терміном. Незважаючи на це, деякі з його критиків стверджують, що американська демократія є вразливою, і називають наївними тих, хто вважає інакше. Минулого року Роберт Каган, колишній радник з питань зовнішньої політики різних республіканців, написав есе для Washington Post, в якому стверджував: “У Сполучених Штатах існує чіткий шлях до диктатури, і він стає коротшим з кожним днем”. Так говорять не лише опоненти пана Трампа. Один з колишніх секретарів його кабінету зауважує: “Конституція працює, тому що в ній є правила і норми, яких ми всі дотримуємося”. Пан Трамп, на його думку, “буде і продовжує руйнувати ці правила і норми”, а тому є “загрозою для демократії, якою ми її знаємо”.
Колишній президент, який любить коментувати свої дії так, ніби він є їхнім спостерігачем, долучився до дебатів. Минулого року в ефірі Fox News його запитали, чи буде він диктатором, якщо його переоберуть. Пан Трамп потішився цією ідеєю, а потім відкинув її. Як це часто буває з ним, важко було зрозуміти, які з його суперечливих заяв варто сприймати серйозно, а які ні. У менш теоретичному сенсі Верховний суд зважує, чи можна притягати президентів до кримінальної відповідальності і за яких обставин. Принаймні деякі судді, ймовірно, погодяться з думкою пана Трампа: “Ви не можете мати президента без імунітету”.
Зробити авторитаризм знову великим
Розмірковуючи над тим, що принесе другий президентський термін Трампа, важко уникнути істерики або самозаспокоєння. Цілком ймовірно, враховуючи інстинкти пана Трампа, його поведінку в минулому і домінування над своєю партією, що під час другого терміну він продовжить деградацію демократії. Але оцінити ймовірність найгіршого сценарію неможливо. Однак є інший спосіб поміркувати над тим, наскільки все може бути погано, а саме: деперсоналізувати аналіз. Якщо відкинути невідоме – що насправді мають намір пани Трамп і Байден і як далеко вони готові зайти, – які обмеження існують для президентства, хто б не обіймав цю посаду? Якби президентом став хтось, хто має адміністративну спритність і тверду рішучість підірвати конституцію (опис, який, ймовірно, не підходить пану Трампу), наскільки великої шкоди він чи вона могли б завдати? Або, ставлячи питання більш тривожно, наскільки Америка захищена від диктаторів?
Протягом більшої частини першого століття президентства ідея про те, що одна людина може керувати країною, здавалася абсурдною. Офіс був надто слабким для цього. За часів Вашингтона вся виконавча влада складалася з чотирьох секретарів кабінету і п’яти фактичних секретарів. Лише після Першої світової війни, коли федеральний уряд різко збільшився, а фашисти і комуністи захопили європейські демократії, це питання почало здаватися актуальним, а сама ідея – хоча б віддалено правдоподібною. До кінця Другої світової війни кількість федеральних службовців зросла до 2,5 млн. У 1940-х і 1950-х роках для американців стало звичним називати свого президента “головнокомандувачем”. Посада, яка спочатку складалася з жменьки співробітників, тепер керувала мільйонами, не кажучи вже про кнопку, яка могла знищити інші країни і закликати до знищення Америки у відповідь.
Незважаючи на те, що влада президента значно зросла, правові обмеження на здійснення цієї влади не зросли пропорційно. Було внесено лише дві суттєві поправки до Конституції, які можуть обмежити свавілля президента: жоден президент не може бути обраний більше ніж на два терміни (22-га поправка) і що віце-президент перебирає на себе повноваження, якщо Конгрес вирішить, що президент недієздатний (25-та поправка). Жодна з цих поправок не обмежує повсякденне здійснення президентської влади.
У міжвоєнні роки диктатура мала певний шик серед американської еліти. Елеонора Рузвельт припустила, що країні може знадобитися “доброзичливий диктатор”, щоб вивести її з депресії. “Якщо ця країна коли-небудь потребувала Муссоліні, то зараз вона потребує його”, – заявив сенатор від Пенсильванії. Такі розмови замовкли лише після нападу на Перл-Гарбор.
Те, що нічого схожого на диктатуру, яку уявляли собі Льюїс, Хайнлайн чи Рот, не сталося, значною мірою пояснюється тим, що президентом ніколи не обирали нікого на кшталт Віндрипа, Скаддера чи Ліндберга. На уроках громадянської освіти вчать, що це також пов’язано з конституцією. Америка настільки велика, а політична влада настільки розпорошена, з такою великою кількістю повноважень, переданих штатам, що одноосібне правління все ще здається непрактичним, як і будь-що інше. Військові перевороти – найпоширеніший шлях диктаторів до влади – в Америці майже неможливі. Армія є одним з найздоровіших політичних інститутів у країні, а її лідери налаштовані на те, щоб залишатися поза політикою. Переважна більшість поліцейських працюють на органи влади штату і місцевого самоврядування, а не на президента, тому репресії в поліцейській державі також було б важко організувати. Таку тиранію можна сміливо відкинути.
Суди є незалежними і свавільними – навіть той, де троє з дев’яти суддів були призначені одним з цьогорічних кандидатів у президенти. Преса занадто розпорошена, щоб одна партія могла контролювати її, як це робить Віктор Орбан і його партія “Фідес” в Угорщині. Навіть за умови рішучої атаки на федеральну бюрократію, яку мають на увазі деякі аналітичні центри Трампа, змусити будь-яку організацію, в якій працює 25 000 юристів, виконувати волю однієї людини буде важко. І нинішній, і колишній президент бачили, як відносно буденні політики гальмувалися або зривалися через процедурні проблеми: уявіть, що сталося б, якби президент спробував скасувати вибори 2028 року.
Багато з цих обмежень залежать від демократичних звичок і норм, а не від того, що написано в законі. Деякі з найважливіших конвенцій, що обмежують президентські повноваження, молодші за людей, які зараз змагаються за цю посаду. Уявлення про те, що Міністерство юстиції не може просто виконувати волю президента, існує лише з часів дискотеки. Зі зміною людей на посадах можуть змінюватися і норми, залишаючи Конституцію, акти Конгресу та Верховного Суду в якості опори. Саме тут починається найбільше занепокоєння.
Почніть красти
Погляд громадянського класу на американський уряд зображує конституцію як далекоглядний і майстерний захист від тиранії. Проте копії американської конституції були прийняті в інших країнах і не змогли втримати тиранів на відстані. У 19 столітті нові республіки Латинської Америки копіювали шаблон – федералізм, верховний суд, законодавчий орган і президент – і їхні демократії були повалені людьми зі зброєю в руках. У 20-х роках Філіппіни вирізали і вставили американську конституцію, але Фердинанду Маркосу вдалося підірвати демократію і встановити свою владу як сильного правителя на більш ніж 20 років. На противагу цьому, там, де Америка допомогла створити парламентські системи, наприклад, в Іраку, Італії та Японії, ці інститути вистояли. Це наштовхує на єретичну думку: а що, якщо Америка була захищеною від диктаторів всупереч конституції, а не завдяки їй?
Інтерпретація конституції громадянським суспільством зосереджується на системі стримувань і противаг, яка запобігає надмірній владі будь-якої частини уряду. Проте найбільш очевидний засіб контролю над президентом – імпічмент – не працює. Хоча три президенти були відправлені Палатою представників на суд до Сенату (пан Трамп двічі), верхня палата жодного разу не усунула жодного з них з посади. Навіть коли Мітч Макконнелл, на той час лідер більшості в Сенаті, заявив, що пан Трамп несе “практичну і моральну відповідальність” за хаос 6 січня 2021 року, він і його колеги вирішили не відстороняти його від посади. Причиною він назвав те, що пан Трамп явно вчинив злочин і що правильним місцем для його переслідування є суд. Але судовий процес 6 січня, який значно затягнувся і відбувався на сумнівних правових підставах, показує, наскільки невизначеною є здатність правової системи обмежувати президентську владу.
Джек Сміт, прокурор у цій справі, переслідує неперевірену юридичну теорію про те, що президент був частиною змови з метою обману Сполучених Штатів. Перш ніж справа зможе просунутися далі, Верховний суд повинен вирішити, коли президент має і коли не має імунітету від судового переслідування, і в цьому питанні Конституція не допомагає. Юридична команда пана Трампа відступила від свого початкового твердження, що президент повинен мати імунітет, навіть якщо його політичний суперник буде вбитий. Її нова позиція полягає в тому, що президенти мають імунітет від судового переслідування під час виконання своїх офіційних обов’язків, і деякі члени Верховного суду, схоже, готові прийняти цю точку зору. Але саме дії, вчинені на посаді, викликають найбільше занепокоєння в країні, а не дрібні акти особистої корупції чи ворожнечі з конкурентами. Якщо президенти мають імунітет від судового переслідування за те, що вони роблять на посаді президента, і якщо вони мають політичний імунітет, оскільки імпічмент не є реальною перевіркою, то вони стоять над законом.
Це не було частиною початкового плану. Батьки-засновники не передбачали зростання партійності, що призвело до виключення положення про імпічмент. Деякі з повноважень, які перші Конгреси передали президенту, були покликані полегшити те, що американці зараз називають автократією. Хоча засновники хотіли запобігти появі доморощеного диктатора, вони також щойно пережили війну за незалежність проти потужного ворога і хотіли дати президенту засоби для підтримання порядку під час кризи.
Центр Бреннана, аналітичний центр при Нью-Йоркському університеті, визначив 135 законодавчо закріплених повноважень, які отримує президент, коли оголошує надзвичайний стан. Вони включають такі речі, як право заморожувати банківські рахунки американців або, відповідно до закону, що надає президенту надзвичайні повноваження в галузі зв’язку, який був прийнятий у 1942 році, відключати інтернет (що, на щастя, було б досить складно зробити на практиці). Теоретично Конгрес має переглядати і, можливо, скасовувати декларації президента через шість або 12 місяців. На практиці він недбало ставиться до їхнього обмеження. Наразі чинними є понад 40 надзвичайних ситуацій. Деяким з них вже більше десяти років.
У воєнний час надзвичайні повноваження використовувалися для закриття газет (за часів Вудро Вільсона), призупинення права на судовий розгляд перед ув’язненням (Франклін Рузвельт) і для виправдання стеження за американцями та катування іноземців (Джордж Буш-молодший). Але багато з цих повноважень можуть бути використані навіть тоді, коли загроза нації є віддаленою. Надзвичайна ситуація є надзвичайною, коли президент каже, що це так, і його юристи погоджуються з цим. Більшість надзвичайних ситуацій оголошуються для розгортання федеральних ресурсів у разі стихійного лиха, і саме так має працювати влада. Але оскільки ухвалювати закони стало важче, президенти знайшли цей шлях порятунку надто спокусливим, щоб залишити його невикористаним. Прикордонна стіна пана Трампа була побудована в рамках надзвичайних повноважень. Прощення президентом Джо Байденом студентських боргів, яке поки що коштувало 0,6% ВВП, також було здійснене в рамках надзвичайних повноважень президента.
Однак президенти Віндріп, Скаддер і Ліндберг, коли прийшли до влади, мали на думці щось більш зловісне, ніж будівництво стін чи списання студентських кредитів. Щоб наблизитися до кошмарів, описаних у цих романах, напевно, потрібні війська на вулицях. І тут минуле теж не є повністю заспокійливим. В американській історії було близько 70 випадків, коли влада штату або місцеві органи влади оголошували воєнний стан. Незважаючи на деякі сучасні занепокоєння щодо можливості повторення, головне, що вражає в цьому варіанті надзвичайної влади, – це те, наскільки він вийшов з моди. Востаннє воєнний стан оголошували в Кембриджі, штат Меріленд, у 1963 році, щоб придушити заворушення після того, як у кінотеатрі чорношкірих глядачів змусили сісти на задні ряди балкону. Національна гвардія Меріленду залишалася там протягом року.
У наш час важко уявити, що федеральний уряд може ввести війська і призупинити свободи на американській землі. Проте, якби тиранічний президент захотів це зробити, він мав би право ввести війська згідно з Законом про повстання. Цей закон, датований 1807 роком, дає президенту повноваження розгортати армію або флот у разі внутрішнього повстання або ігнорування федерального закону. У законі зазначено, що це може бути зроблено, коли це законно, але не визначено, коли це означає. “Це заряджений пістолет для будь-якого президента. Практично немає жодних обмежень”, – каже Джек Голдсміт, колишній генеральний прокурор, а нині дослідник президентської влади, який бере участь у реформуванні закону.
Озброєний Законом про заколот, що може зробити рішучий, злісний президент? Цей закон використовувався для розгону страйків, десегрегації Півдня, а за часів Джорджа Буша-молодшого його застосовували під час расових заворушень у Лос-Анджелесі в 1992 році. Пан Трамп, можливо, розглядав можливість його застосування у 2020 році, коли деякі протести переросли в насильство після того, як поліція в Міннеаполісі вбила Джорджа Флойда, чорношкірого підозрюваного, закутого в наручники. Зрештою, незважаючи на заклик сенатора-республіканця зробити це, він відмовився. “Він розумів, що Закон про заколоти – це нетривка річ, – каже колишній високопосадовець в адміністрації Трампа. “І взагалі, Міністерство оборони не поспішає діяти проти американських громадян”.
Ув’язнити кого завгодно
Сучасники пана Трампа в Нью-Йоркській військовій академії, яку він відвідував підлітком, згадують муштри, випадковий садизм і голосування за “дамського угодника року” – перші вибори, які виграв пан Трамп. Це місце приваблювало заможних батьків, які вважали, що їхнім дітям не завадить військова дисципліна. Йому також надавали перевагу латиноамериканські диктатори, які, ймовірно, вважали, що їхні нащадки отримають цінні уроки у здійсненні влади. Колишній і, можливо, майбутній президент проігнорував результати виборів, які йому не сподобалися, заохочував насильство натовпу і розмірковував про використання Національної гвардії для депортації мільйонів мігрантів, які перебувають в країні нелегально. Його учні краще підготовлені до роботи на посаді, ніж раніше. Немає чіткої межі того, що його партія прийме від нього. Це, своєю чергою, означає, що деякі демократи готові нехтувати нормами, аби не допустити його повернення до влади, і ця динаміка, якщо її не контролювати, веде до взаємного знищення.
І все ж дослідники занепаду демократії – завдяки 45-му президенту ця сфера процвітає – вказують на те, що найнебезпечніші моменти для народовладдя настають під час кризи, якою президент може скористатися, щоб захопити надзвичайні повноваження, а потім вже не відпустити їх. Зіткнувшись з двома такими кризами під час свого президентства – ковід-19 і загальнонаціональні протести після вбивства пана Флойда – пан Трамп відійшов у режим коментатора, вказуючи на те, як погано працюють всі інші. Навіть його найгірші вчинки на посаді президента, такі як тиск на держсекретаря Грузії, щоб вона вкинула бюлетені в урни для голосування від його імені, були радше імпровізованим хаосом, ніж хитромудрою підривною діяльністю. Він вголос розмірковував про розстріл протестувальників у 2020 році, але не зробив цього. Однак більш дисциплінований деспот в очікуванні (або більш злісна версія пана Трампа) мав би широкі можливості для підриву американської демократії. Частково за своєю природою Америка не є захищеною від диктаторів.