Цього тижня депутати Європарламенту голосують за переглянуту систему економічного управління ЄС. Ставки не можуть бути вищими.
Перед прогресистами, які готуються до наступного терміну, стоїть довгий список критично важливих питань: перетворення Європейського зеленого курсу на справді зелену та соціальну угоду, перехід Європейського Союзу від “зеленого зростання” до економіки після зростання, перегляд вузького підходу до справедливого переходу, адаптація держав загального добробуту до кліматичних ризиків та переорієнтація промислового порядку денного на якісні робочі місця та екологічні стандарти.
Але сувора правда полягає в тому, що якщо ми не будемо твердо стояти проти нових фіскальних правил, всі ці пропозиції вилетять у повітря. Наші маніфести будуть беззубими без можливості масово інвестувати в справедливий перехід до кліматичної нейтральності. Якщо прогресивні люди не прокинуться і не відкинуть цей пакт жорсткої економії, проголосувавши “ні” у вівторок в Європейському парламенті, ми станемо співучасниками нашого власного падіння.
Широка критика
“Старі” фіскальні правила Пакту про стабільність і зростання (ПСП) зазнали широкої критики за те, що вони переслідували довільні цифрові цілі без жодного економічного обґрунтування: сумнозвісні співвідношення бюджетного дефіциту (3%) і державного боргу (60%) до валового внутрішнього продукту. Ці правила, які накладали фіскальну гамівну сорочку на національні бюджети, були контрпродуктивними – вони заохочували короткострокове мислення, нехтували якістю витрат і були нездійсненними (через їхню залежність від неспостережуваних змінних, схильних до перегляду постфактум). Відтоді як Європейська комісія ініціювала перегляд ПСП у 2020 році, було запропоновано численні реформи, покликані захистити державні інвестиції в соціальний захист та сприяти екологічному переходу.
На тлі нещодавніх соціальних, екологічних та геополітичних криз з’явився оптимізм щодо того, що ЄС нарешті вдасться до рішучих дій для оновлення свого економічного управління. Пандемія призвела до призупинення дії ПСП у 2020 році, що дозволило збільшити дефіцитні видатки для захисту громадян. Це було продовжено до 2024 року у відповідь на стрімке зростання цін на енергоносії в ЄС. Ці чотири роки підкреслили важливу роль державного втручання та важливість державних послуг, а також неоціненний внесок працівників охорони здоров’я та освіти.
Оприлюднення Комісією у 2022 році переглянутих керівних принципів економічного врядування не виправдало очікувань. Незважаючи на певну критику застарілих правил, пропозиція не змогла адекватно визначити пріоритети державних інвестицій. Тим не менш, вона могла б стати основою для переговорів.
Відтоді стара гвардія на чолі з міністром фінансів Німеччини Крістіаном Лінднером та за підтримки так званих “ощадливих” країн дала відсіч, і ситуація фактично погіршилася. Після двох років дебатів Рада ЄС та Європейський парламент досягли згоди щодо законодавчого пакету, підтриманого в парламенті консервативною Європейською народною партією та ліберальною групою “Відродження”, за незрозумілої співучасті соціалістів та демократів. Нова система економічного управління підтримуватиме довільні та складні правила, які сліпо надаватимуть пріоритет скороченню боргу та дефіциту над ключовими цілями політики ЄС, такими як “зелена угода” та соціальна згуртованість.
Борговий фундаменталізм
Фіскальний план кожної країни-члена базуватиметься на єдиній базовій траєкторії чистих видатків, що диктує необхідне щорічне скорочення державних видатків. Аналіз боргової стійкості (DSA), проведений Комісією, визначатиме змінні та припущення, за яких будь-яка траєкторія вважатиметься правдоподібною, а отже, і швидкість середньострокової фіскальної консолідації. Боргова стійкість є необхідною для запобігання суверенному дефолту, паніці на ринку та залежності від допомоги. Але реформа забезпечить систематичне скорочення боргу нижче довільних порогових значень.
Методологія Комісії надмірно зосереджена на динаміці боргу до ВВП і не враховує належним чином такі показники фінансового ринку, як доступність боргу (відсоткові ставки постійно знижуються з 1990-х років) або структура боргу (борг ЄС переважно утримується на внутрішньому ринку). Важливо, щоб надійний аналіз враховував фіскальні наслідки кліматичної бездіяльності, які вимагають збільшення “зелених” витрат для фінансування швидкої адаптації.
Методологія СЗП є “чорною скринькою” в системі державного управління: результат залежить від припущень, використаних при прогнозуванні (потенційного) зростання, інфляції, відсоткових ставок, безробіття тощо – невеликі зміни в яких можуть мати значні наслідки. Вона базується на суперечливих макроекономічних і статистичних моделях і не має консенсусу серед економістів, як показали експертні слухання в парламентському комітеті з економічних питань у вересні минулого року.
Лідери ЄС дивляться на економічну реальність очима ідеологічно зашореного бухгалтера. Вирішення нагальних проблем, з якими ми стикаємося – зміна клімату, економічна нерівність, війна на порозі – вимагає більших, а не менших державних інвестицій. Їхній борговий фундаменталізм призведе до брутального відновлення жорсткої економії.
Масштабні бюджетні скорочення
Нова система економічного управління змусить більшість країн-членів здійснити масові бюджетні скорочення. Борги повинні будуть щорічно скорочуватися на 1 відсоток ВВП для країн з високим рівнем боргу (понад 90 відсотків боргу до ВВП) і на 0,5 відсотка для країн із середнім рівнем боргу (60-90 відсотків). Обмеження дефіциту в 3%, передбачене угодами, доповнюється гарантією стійкості до дефіциту, на якій наполягала Німеччина, що означає, що країни повинні будуть продовжувати скорочувати свої структурні дефіцити, доки вони не стануть нижчими за 1,5% від ВВП.
За оцінками, передбачені жорсткі бюджетні скорочення становитимуть близько 100 мільярдів євро лише за перший рік застосування. Очікується, що протягом наступних чотирьох років такі країни, як Франція, Італія, Іспанія, Німеччина, Бельгія та Нідерланди, здійснять найбільші скорочення – від 6 до 26 мільярдів євро щорічно. Минулого тижня незалежна фіскальна установа Франції виступила з різкою критикою траєкторії уряду, спрямованої на досягнення 3-відсоткового дефіциту, заявивши, що їй бракує довіри.
Нові рамки накладуть значні обмеження на уряди в найближчі десятиліття, саме тоді, коли ЄС повинен буде задовольнити надзвичайно високі інвестиційні потреби. Дослідження, проведене Інститутом Руссо на замовлення групи Зелених/Європейського Союзу в парламенті, підрахувало конкретні потреби в інвестиціях для “зеленого” переходу в кожному секторі на рівні 2,5% ВВП ЄС щорічно, щоб досягти мети “чистого нуля” до 2050 року.
Це вимагає поєднання приватних і державних інвестицій, причому державні кошти відіграють вирішальну роль мультиплікатора. Хоча потреба у збільшенні державних інвестицій може бути різною в різних країнах, консервативна оцінка свідчить, що середньорічна потреба становить приблизно 1,6 відсотка ВВП ЄС. Іншими словами, державні видатки потрібно приблизно подвоїти з 250 до 510 мільярдів євро на рік. Примітно, що ці значні інвестиції все ще менші, ніж ті, які ЄС витратив на відновлення після Covid-19 або субсидії на викопне паливо, що підкреслює їхню доцільність.
Проте впровадження нових фіскальних правил не дозволить урядам досягти цієї мети. Якщо до дефіциту “зелених” інвестицій додати необхідні зусилля з коригування, то дефіцит становитиме майже 4% ВВП 27 країн ЄС (Мал. 1 – Інвестиційний розрив, зусилля з адаптації та загальний розрив (відсоткові пункти ВВП – Джерела: Greentervention склала агреговані дані щодо інвестиційних потреб на основі Інституту Руссо, “Шлях до чистого нуля” (Бельгія вважається на рівні ЄС-27); потреби в адаптації на основі Брейгеля).
Крім того, дослідження, проведене на замовлення Європейської конфедерації профспілок (ЄКП), показує, що передбачені правила завадять більшості країн ЄС досягти своїх інвестиційних цілей у соціальну інфраструктуру. За оцінками Єврокомісії, ЄС має інвестувати 192 мільярди євро щорічно в охорону здоров’я та довгостроковий догляд, доступне житло та освіту. Але відповідно до запропонованих фіскальних правил, 18 країн-членів, включаючи Німеччину та Францію, не зможуть цього зробити.
Розглядаючи потреби в соціальних та зелених інвестиціях, дослідження показує, що лише три країни-члени збережуть фіскальну спроможність, необхідну для досягнення інвестиційних цілей ЄС. Навіть за умови розширення Фонду відновлення та стійкості (ФВС) лише п’ять країн-членів зможуть досягти як соціальних, так і екологічних інвестиційних цілей, діючи в рамках обмежень, встановлених цими правилами (Мал. 2 – Карта розривів між соціальними та зеленими інвестиціями за умови застосування фіскальних правил та продовження надання грантів з РРР – Джерело: Європейська конфедерація профспілок)
Виключення національного співфінансування програм, що фінансуються ЄС, з розрахунків чистих видатків розцінюють як перемогу інвестиційно сприятливої політики. Проте всі 27 країн-членів зможуть спільно виключити лише близько 29 млрд євро на рік, що еквівалентно співфінансуванню фондів згуртованості та сільськогосподарських фондів. Крім того, дизайн цього винятку може призвести до непередбачуваних наслідків у середньостроковій перспективі. Співфінансування не виключається з розрахунків боргів та дефіциту. Таким чином, значні витрати на співфінансування можуть призвести до завищення співвідношення боргу до ВВП країни-члена, що потенційно може призвести до більших скорочень в інших сферах видатків.
Підрив довіри
Якщо пакет реформ економічного управління буде схвалено, державам-членам доведеться відмовитися від інвестицій: будь-який компроміс між скороченням поточних витрат та інвестицій зазвичай означає скасування або відкладення інвестицій, як це відбулося в Європі після фінансової кризи. Державам-членам, які зобов’язуються інвестувати в екологічний перехід, доведеться скоротити інші статті витрат, як правило, основні соціальні витрати та витрати на охорону здоров’я. Але змушення урядів обирати між соціальними та “зеленими” витратами ризикує спровокувати соціальні заворушення та підірвати довіру до інституцій, що потенційно може посилити підтримку ультраправих ідеологій.
Ігнорування правил здійснення інвестицій, тим часом, матиме вищі політичні витрати, ніж у випадку зі старою системою. Широкомасштабні порушення можуть стати аргументом для прихильників жорсткої економії, щоб перешкоджати впровадженню схем фінансування ЄС.
Нові податки – на багатство, спадщину та забруднення – можуть допомогти подолати інвестиційний дефіцит у найсправедливіший спосіб. Податок на багатство, наприклад, може приносити до 273 млрд євро щорічно, якщо його супроводжувати заходами з боротьби з ухиленням від сплати податків. Але хоча значна частина державних витрат може бути профінансована за рахунок збільшення і прогресивнішого оподаткування, цього може бути недостатньо. Ми також не можемо бути впевненими в тому, що політична більшість у наступному складі ЄС підтримає підвищення податків для надбагатих для фінансування необхідних і нагальних інвестицій. Покладання, принаймні частково, на боргове фінансування для досягнення наших цілей є неминучим.
Іншим важливим напрямком є створення європейського інвестиційного потенціалу, який би мав право брати спільні позики на рівні ЄС для фінансування спільних політичних пріоритетів. Це зменшило б тиск на національні бюджети, запропонувало б дешевші ставки запозичень і дозволило б здійснювати нагляд з боку ЄС за тим, щоб кошти спрямовувалися на пріоритети ЄС. Загальноєвропейський центральний потенціал у розмірі щонайменше 1% ВВП ЄС був би ключовим для подолання інвестиційного розриву. Проте значна частина зусиль у сфері зелених і соціальних інвестицій залишатиметься в національних руках.
Загнані в кут
Коротше кажучи, з цими короткозорими, ідеологічними правилами лідери ЄС загнали себе в глухий кут. Неспроможність профінансувати перехід призведе до того, що Європа відстане від Сполучених Штатів і Китаю в галузі технологій і виробництва з нульовим рівнем викидів, що поставить наших робітників у небезпечні умови, зробить наші суспільства біднішими і водночас поставить під загрозу нашу здатність утримувати існуючий державний борг на прийнятному рівні.
Правила, безсумнівно, необхідні. Нам потрібна оновлена система економічного управління, яка забезпечить засоби для подолання екзистенційних загроз і досягнення спільних цілей ЄС. Вона має зосередитися на якості державних витрат і захисті державних інвестицій. Це сприятиме як борговій стійкості, так і здатності ЄС долати поточні та майбутні виклики.
Однак для встановлення ефективних правил необхідні нові переговори. А для цього єдиним розумним способом дій є однозначна відмова від жорсткої економії. Вкрай важливо, щоб усі прогресивні депутати Європарламенту проголосували у Страсбурзі рішуче “ні” політиці жорсткої економії. Перемога посилить наші колективні зусилля з просування соціально-екологічного порядку денного на наступний термін.
Це частина нашої серії про прогресивний “маніфест” на виборах до Європейського парламенту
Автор: Філіп Ламбертс, депутат Європарламенту, є співголовою групи “Зелені/ЄФА” в Європейському парламенті.
Джерело: Social Europe, ЄСМК
