Вашингтонський саміт у липні повинен вирішити цю проблему до того, як криза виявить вразливість, пишуть Ерік С. Едельман, Девід Меннінг і Франклін К. Міллер для Atlantic Council
У липні цього року у Вашингтоні найуспішніший військово-політичний альянс у сучасній історії відзначатиме свою сімдесят п’яту річницю. НАТО успішно стримував радянську агресію протягом сорока років під час холодної війни і протистояв жахливим балканським війнам, які загрожували миру в Європі одразу після “довгої, сутінкової боротьби”. Зараз Альянс стоїть на заваді амбіціям російського президента Владіміра Путіна відтворити “русскій мір”, повернувши російськомовних громадян до кордонів Радянського Союзу, поглинувши Україну і, можливо, Молдову та країни Балтії. Вторгнення російського автократа в Україну зміцнило Альянс, додавши до нього двох дуже потужних членів (Фінляндію, а тепер, нарешті, і Швецію) і посиливши волю країн-членів до спільної протидії російській агресії. Воно також виявило деякі недоліки американської і європейської оборонно-промислових баз, які потребують серйозних і термінових інвестицій з боку усіх членів Альянсу для успішного і сталого усунення їхніх недоліків.
Альянс починався з керованої основної групи з дванадцяти країн. Але завдяки дев’яти окремим раундам розширення до нього увійшли колишні члени Варшавського договору, які шукали захисту від колишнього окупанта, перейшовши під ядерну парасольку Альянсу. До Альянсу також приєднались колишні нейтральні і позаблокові держави, які вважають нинішній реваншизм Росії екзистенційною загрозою своїй незалежності. Завдяки цим новим членам Альянс налічує тридцять дві держави.
Згідно з положеннями основоположного документа НАТО, Вашингтонського договору 1949 року, прийом нових членів до Альянсу відбувається за одностайної згоди існуючих членів. Цей принцип консенсусу з часом перетворився на норму, що регулює процес прийняття рішень в НАТО. Як зазначається на сайті НАТО: “Прийняття рішень на основі консенсусу є фундаментальним принципом. Він був прийнятий як єдина основа для прийняття рішень в НАТО з моменту створення Альянсу в 1949 році”. Справа в тому, що цей принцип, за винятком випадків вступу, не закріплений і не кодифікований в жодному документі Альянсу. Те, що працювало для Альянсу раніше, коли всі його члени були державами-однодумцями, що стояли перед величезним військовим викликом, а спогади про Другу свіжу війну були свіжими у свідомості як громадськості, так і лідерів, може не відповідати цілям сьогодні, коли членський склад Альянсу став ширшим і набагато більш різноманітним. (Хоча можливість повернення Дональда Трампа до Білого дому викликає серйозне занепокоєння щодо трансатлантичних відносин і того, як НАТО функціонуватиме без США або зі зменшеною роллю США, цей непередбачуваний фактор виходить за рамки цього есе).
Це не суто гіпотетичне питання. Нещодавні зусилля президента Туреччини Реджепа Таїпа Ердогана та прем’єр-міністра Угорщини Віктора Орбана, спрямовані на отримання вигоди за просування процесу вступу Фінляндії та Швеції, демонструють, наскільки легко можна зловживати правилом консенсусу, якщо лідер вважає, що може отримати політичну вигоду від цього. Прецеденти вже є. Ердоган намагався заблокувати обрання Андерса Фоґ Расмуссена генеральним секретарем НАТО у 2009 році; а Орбан нещодавно намагався заблокувати консенсус Європейського Союзу щодо допомоги Україні. Так само і прем’єр-міністр Словаччини Роберт Фіцо, який нещодавно повернувся до влади, у жовтні минулого року заявляв про припинення підтримки України, а потім підтвердив свою підтримку після зустрічі з прем’єр-міністром України Денисом Шмигалем в Ужгороді, Україна, у січні. Проте попередні коментарі Фіцо викликають занепокоєння щодо реальної сили його прихильності до України. Як показують ці приклади, НАТО необхідно знайти способи зменшити можливості для трансакціонізму в Альянсі ціною колективної оборони.
Розглянемо наступний сценарій:
Наприкінці цього десятиліття Росія відправляє кілька сотень “зелених чоловічків” до країни НАТО і розміщує основні сухопутні формування на кордоні цієї країни з Росією. “Зелені чоловічки” захоплюють контроль над великим містом. Москва вимагає зміни уряду, стверджуючи, що чинний уряд проводить політику, ворожу до російськомовних громадян цієї країни. Держава НАТО відмовляється і посилається на статтю 5. На засіданні Ради НАТО член Альянсу, лідер якого має тісні зв’язки з російським президентом, відмовляється погодитися. За відсутності консенсусу стаття 5 не може бути прийнята. Альянс паралізований і розколотий. Країни НАТО, що залишились, намагаються організувати “коаліцію охочих” для захисту союзника, якому загрожує небезпека, але вони не можуть використати для цього механізми НАТО або командні механізми. Тоді Росія перекидає основні бойові сили через кордон…
Хоча такий сценарій є гіпотетичним, він не є нереалістичним. Дійсно, в лютому 2003 року прохання Туреччини до військового керівництва НАТО підготувати плани захисту від потенційного нападу Іраку було заблоковано трьома членами Альянсу, і ситуацію вдалося розв’язати лише завдяки вправному дипломатичному маневру тодішнього Генерального секретаря Джорджа Робертсона.
Поведінка і політика Ердогана і Орбана вказують на те, що настав час переглянути модель консенсусу в критичних ситуаціях за статтею 5, особливо в світлі того факту, що Росія витримала західні санкції в кращій формі, ніж багато хто очікував. Вона шукала боєприпаси і безпілотники у Північної Кореї та Ірану і значною мірою відновила свою оборонну промисловість. Майже 40 відсотків російського державного бюджету зараз виділяється на оборону і правоохоронні органи, і Росія, ймовірно, зможе поповнити свої втрати в Україні швидше, ніж багато спостерігачів очікували ще кілька місяців тому. На цьому тлі не дивно, що військові лідери НАТО висловили занепокоєння тим, що Путін може напасти на одного або кількох членів Альянсу протягом наступних трьох-п’яти років.
Тому на майбутньому саміті у Вашингтоні члени НАТО повинні обговорити, як найкраще запровадити процедуру голосування більшістю голосів. Це унеможливить служіння інтересів Росії однією країною-членом, яка наполягає на принципі консенсусу, і тим самим паралізує здатність Альянсу захищати союзника від російської агресії. Існують різні підходи до вирішення цього питання, а також низка можливих альтернативних рішень, деякі з яких ми вже розглядали.
Зважаючи на загрозливий міжнародний фон і необхідність збалансувати згуртованість великого Альянсу зі здатністю приймати швидкі і рішучі рішення, настав час для адміністрації США і уряду Великої Британії сприяти активній дискусії на саміті щодо таких рішень. Члени Альянсу повинні вирішити, як усунути ризик того, що під час серйозної кризи держава-спойлер може перешкодити НАТО застосувати статтю 5. На кону стоїть не що інше, як основне зобов’язання Альянсу щодо колективної оборони.
