Реформа притулку в ЄС дозволяє управляти міграцією, не обмежуючи права біженців. Потрібна лише солідарність країн-членів.
Європейський Союз стикається з викликами як ззовні, так і зсередини. Зокрема, жорстока російська агресивна війна знову поставила питання міграції на політичний порядок денний і в суспільну свідомість. Однак ЄС демонструє свою здатність діяти – незважаючи на наближення європейської виборчої кампанії – або в позитивному сенсі: саме завдяки їй. Це тому, що йому вдалося розробити життєздатні рішення і подолати невизначеність останнього десятиліття, не капітулюючи перед правими тенденціями і навіть не передавши скіпетр екстремістам.
Порівняно з часом перебування Ангели Меркель при владі, політичне середовище в Європі суттєво змінилося. Більш популістські та консервативні національні уряди тепер очолюють європейські держави-члени. І все ж законодавство про Загальноєвропейську систему притулку (CEAS) пролежало без руху багато років. Можливістю слід було скористатися набагато раніше і реформувати ШЄС. Роль Німеччини та дії уряду Меркель у цьому питанні заслуговують на більш пильну увагу. Як країна ЄС з великою кількістю внутрішніх кордонів з іншими державами-членами, вона занадто довго сиділа склавши руки і переклавши відповідальність на зовнішні держави, що межують з ЄС. Допоки кількість шукачів притулку, які прямували до Німеччини, залишалася в розумних межах, на це не звертали уваги. Як наслідок, постраждалі країни, такі як Греція та Італія, були змушені протягом дуже тривалого часу самостійно справлятися з прибуттям мігрантів і проблемами, що виникали в результаті цього, на власний розсуд.
Щонайпізніше після 2015/2016 року стало зрозуміло, що попередні регламенти, зокрема Дублінський регламент III, який передбачає режим відповідальності і, серед іншого, відповідальність країни першого в’їзду в ЄС, не спрацювали. Спільна (!) європейська система притулку, яка розподіляє відповідальність за людей, що мають право на захист, між кількома країнами ЄС, не може працювати. Однак лише тоді, коли масштабна міграція біженців почала зачіпати такі країни, як Німеччина і Франція, раптом було визнано загальну необхідність дій. Тим не менш, незважаючи на роки переговорів, зусилля з реформування в період останніх виборів в ЄС затихли через політичні блокади і в кінцевому підсумку зазнали невдачі. Ця критика стосується і Комісії ЄС під керівництвом Урсули фон дер Ляєн, оскільки тут також минуло багато часу і до кінця не було зрозуміло, чи буде досягнуто згоди.
З одного боку, регрес до націоналізму і національних рішень виглядає непривабливим з огляду на прогрес європейської інтеграції та незаперечні переваги відкритих внутрішніх кордонів і єдиного ринку. З іншого боку, кількість прибулих до Великої Британії та загострення внутрішньополітичних дебатів чітко демонструють недоліки виходу з ЄС. Це пов’язано з тим, що міграція відбувається, і, історично кажучи, є регулярним явищем. Зокрема, кваліфікована та трудова міграція здебільшого є бажаною та необхідною. Проте все більше людей прибуває до ЄС, а отже, і до Німеччини, у пошуках захисту чи кращого життя. Нам потрібні довгострокові стратегії у відповідь на короткострокові проблеми, оскільки міжнародні кризи – особливо за межами європейських кордонів – можна контролювати лише в обмеженій мірі, і їх рідко вдається уникнути. Ми зіткнулися з ситуацією, яку не можемо виправити в короткостроковій перспективі. Зокрема, боротьба з причинами втечі, яка є важливим будівельним блоком для соціал-демократії у вирішенні проблеми міграції біженців, може бути успішною лише в довгостроковій перспективі.
Мета – забезпечити контроль і порядок, не ставлячи під загрозу права біженців на справедливу процедуру надання притулку.
Для того, щоб впоратися з нинішніми викликами, нам потрібна комбінація різних заходів на різних рівнях і, перш за все, єдина політика гуманності і порядку в ЄС: Згуртована політика гуманності та порядку в ЄС. Виходячи з керівного принципу, що жодна національна держава не може вирішити поточні проблеми самотужки, застосовується наступне: стійке і стабільне рішення може бути знайдене тільки разом з усіма партнерами в ЄС. Федеральний уряд Німеччини і, перш за все, федеральний міністр внутрішніх справ Ненсі Фезер також відіграли важливу роль у тому, що в грудні 2023 року ми досягли історичної політичної угоди на європейському рівні між Радою Європейського Союзу та Європейським Парламентом, яка поклала початок новому етапу в роботі з біженцями.
Компроміс – це відмінна риса будь-якої політичної дії. Занадто багато різних інтересів стикаються, особливо між державами-членами, які мають зовнішні кордони і справедливо хочуть звільнитися від цього тягаря, і державами ЄС без зовнішніх кордонів, з яких дуже мало хто зараз зацікавлений у прийомі біженців. Однак рішення не може бути “як завжди”, “або або” між блокуванням доступу до притулку і незареєстрованою маршрутизацією прибулих через Європу. Чи отримають біженці справедливу процедуру надання притулку, не повинно залежати від того, звідки вони прибувають до ЄС. Звісно, вже існують загальноєвропейські мінімальні стандарти щодо реалізації процедур надання притулку, відповідальності, розміщення та догляду за тими, хто шукає захисту. Однак, на сьогоднішній день лише деякі держави-члени застосовують їх. Мета полягає в тому, щоб забезпечити контроль і порядок, не ставлячи під загрозу права біженців на справедливу процедуру надання притулку. Водночас, кількість іммігрантів має бути зменшена шляхом чіткого відокремлення тих, хто має право на захист, від тих, хто не має на нього права, а інші міграційні мотиви мають бути передані до впорядкованих процедур трудової міграції, що базуються на потребах і можливостях.
Мета Німеччини обмежити нелегальну міграцію не означає, що, навпаки, слід дозволити меншій кількості людей приїжджати до ЄС і шукати тут захисту. Їх просто потрібно краще розподілити між країнами-членами – в організований, структурований і керований спосіб. В результаті, ні для кого в ЄС із загальним населенням близько 450 мільйонів не складе труднощів прийняти один мільйон осіб на рік і забезпечити їм гуманне розміщення. Все, що потрібно, – це щоб кожен зробив свій внесок і допоміг прийняти біженців. У відносинах з Україною Європі вдалося продемонструвати єдність і згуртованість. Прийнявши Директиву про тимчасовий захист у 2022 році, країни-члени ЄС показали, що все можна зробити по-іншому – було б лише бажання.
Реформа ШЄАП включає в себе різні складові елементи, щоб продовжувати виконувати гуманітарну відповідальність перед людьми, які шукають захисту, і в той же час обмежувати неврегульовану (вторинну) міграцію. Зокрема, зобов’язання, що випливає з Регламенту про перевірку, згідно з яким необхідно встановлювати особу, а також будь-які ризики для здоров’я і безпеки, і всі громадяни третіх країн повинні бути швидко передані до відповідної процедури подальших дій, а також розширення EURODAC до справжньої міграційної бази даних, обов’язковий розгляд заяв про надання міжнародного захисту в певних випадках вже на зовнішніх кордонах Європи – особливо якщо перспективи успіху невеликі – і узгодження постійного, обов’язкового до виконання механізму солідарності, що базується на справедливому принципі, – це інструменти, які в довгостроковій перспективі здатні відновити законність і правопорядок в міграційній політиці ЄС. Держави-члени ЄС, які зазнають особливого міграційного тиску, отримають допомогу від інших держав-членів ЄС – натомість нелегальна подальша міграція людей буде стримуватися за допомогою процедур надання притулку на зовнішніх кордонах.
Держави-члени, які зазнають міграційного тиску, можуть розраховувати на солідарність інших держав-членів.
Комісія постійно відстежує ситуацію і подає щорічний звіт, в якому фіксуються очікувані міграційні рухи і пов’язаний з ними міграційний тиск на держави-члени. Держави-члени, що зазнають міграційного тиску, можуть розраховувати на солідарність інших держав-членів. З цією метою буде створено так званий пул солідарності, з якого потім надаватимуться заходи допомоги державам-членам, які її потребують. Важливо, що всі держави-члени повинні брати участь у цьому процесі, використовуючи контрольний ключ, заснований на чисельності населення і валовому внутрішньому продукті держав-членів. Навіть якщо прийом біженців не є обов’язковим, а внесок може мати, наприклад, фінансовий характер, це є значним кроком вперед у порівнянні зі статус-кво. Не тільки в Німеччині, але й у всьому ЄС є муніципалітети, які хотіли б прийняти біженців. Відповідним заходом для їх підтримки була б фінансова компенсація витрат з бюджету ЄС або врахування понесених витрат при розрахунку коштів, які мають бути сплачені до бюджету ЄС відповідними державами-членами.
Чіткі правила і стандарти верховенства права застосовуються скрізь в ЄС – так само, як і загальні мінімальні стандарти прийому, розміщення та догляду за людьми, які шукають захисту. Це також важливий проміжний крок на шляху до відновлення верховенства права на всій території ЄС. Неприйнятні умови на зовнішніх кордонах Європи та в деяких державах-членах були однозначно відкинуті. Моніторинг покликаний забезпечити дотримання державами-членами відповідних правил, в тому числі щодо процедур на зовнішніх кордонах. З цією метою кожна держава-член створить незалежний механізм для моніторингу дотримання законодавства ЄС і міжнародного права, зокрема, щодо доступу до процедури надання притулку і принципу недопущення примусового повернення, а також для забезпечення розслідування порушень і покарання винних.
Однак існують також чіткі очікування Європейської Комісії у відносинах з такими державами, як Угорщина та інші, і питання про те, хто і як дотримується правових актів. У часи, коли такі держави, як Росія та Білорусь, використовують біженців як інструмент ведення війни, питання про те, чи є ЄС правовим простором, в якому ми захищаємо права людини, набуває нового значення. У майбутньому Комісія ЄС буде покликана ще ретельніше перевіряти дотримання Шенгенської конвенції та застосовувати санкції за її порушення.
З нинішньою угодою про реформування ШЄС ми зробили рішучий крок вперед. Замість неефективної та дисфункціональної системи, національної відокремленості та неврегульованих умов, особливо на окремих ділянках зовнішніх кордонів ЄС, ми запроваджуємо нову, більш справедливу систему як основу для нової, солідарної міграційної політики в ЄС. Міграція може бути керованою та організованою, а гуманітарні стандарти для біженців можуть бути захищені.
Успіх угод має прямий вплив на концепцію Європи як зони “відкритих (внутрішніх) кордонів”. Тому посилення прикордонного контролю на внутрішніх кордонах має знову стати абсолютним і тимчасовим винятком. Навіть Німеччина вдалася до цього радикального заходу щодо Польщі, Чехії та Австрії. З цією метою нові правила повинні бути швидко імплементовані. Застосування європейського права ґрунтується на головному переконанні, що це законодавство слід розуміти як “власне” право. Тому успіх залежить від дисципліни і солідарності кожної країни-члена ЄС. Німеччина повинна показати приклад і водночас отримати від цього велику користь.
Автор: Себастьян Гартманн є депутатом німецького Бундестагу від СДПН з 2013 року. Він є речником з питань внутрішньої політики парламентської фракції СДПН, головою Комітету з питань внутрішніх справ та членом Парламентської контрольної комісії.
Джерело: IPG-Journal, ЄС
