Вашингтон має зробити вибір між перевагою і розставлянням пріоритетів
Адміністрація Байдена вступила на посаду з наміром надати зовнішній політиці США стратегічного фокуса. Президент і його команда пообіцяли покласти край безкінечним війнам Сполучених Штатів і змусити міжнародні зобов’язання країни служити потребам незадоволеної громадськості. У перший рік своєї роботи адміністрація припинила двадцятирічну війну в Афганістані, пообіцяла “правильно визначити розмір” американської військової присутності на Близькому Сході і навіть підтримувати “стабільні та передбачувані” відносини з Росією. Зменшивши увагу до певних регіонів, за логікою, Вашингтон міг би зосередитися на тому, що найбільше зачіпає американські інтереси: управлінні конкуренцією з Китаєм і боротьбі з транснаціональними загрозами, такими як зміна клімату та пандемії.
Сьогодні це бачення розбите вщент. Сполучені Штати зараз занурені в численні війни в Європі та на Близькому Сході, саме там, де адміністрація намагалася зберігати тишу. Тим часом відносини з Китаєм і Росією погіршилися настільки разюче, що з’явилася реальна перспектива першого з 1945 року конфлікту між великими державами.
Навряд чи можна звинувачувати американських політиків у цих потрясіннях. Це президент Росії Володимир Путін вирішив вторгнутися в Україну у 2022 році, а ХАМАС вирішив напасти на Ізраїль у 2023 році. Ніхто не мав кришталевої кулі, щоб передбачити ці шокуючі дії на роки вперед. Проте американські посадовці несуть відповідальність за те, що зробили власну невдалу ставку. Вони сподівалися, що цілі регіони світу будуть сидіти тихо, тому що вважали за краще звернути свій погляд в інше місце, навіть коли Сполучені Штати залишалися втягнутими в механізми безпеки цих регіонів. Адміністрація Байдена хотіла надати пріоритет тому, що, на її думку, мало найбільше значення, відмовляючись відокремлювати Сполучені Штати від того, що мало менше значення.
Це форма видавання бажаного за дійсне – можливо, така ж наївна, як і вторгнення в країни з метою їхнього визволення, – і її слід визнати такою. Адміністрація Байдена не перша, хто вдається до неї. Обґрунтування американського глобального домінування після холодної війни, сформульоване Пентагоном у 1992 році, полягало в тому, що, зберігаючи військову першість у більшості регіонів світу, Сполучені Штати придушуватимуть конкуренцію між іншими країнами, запобігатимуть появі претендентів і підтримуватимуть мир за розумну ціну для американців. Але однополярна епоха закінчилась. У майбутньому перед Сполученими Штатами постає вибір: вони можуть вибірково скорочувати і контролювати витрати і ризики, або ж вони можуть зберегти глобальну першість і хитатися від кризи до кризи.
НЕМАЄ ВАЖКОГО ВИБОРУ
З моменту своєї інавгурації і до осені 2021 року президент США Джо Байден, схоже, розглядав можливість виведення американських військ з Близького Сходу і, можливо, з інших регіонів. Спочатку він доручив Міністерству оборони переглянути глобальну структуру збройних сил США і привести її у відповідність до пріоритетів, визначених Білим домом. Потім, у серпні 2021 року, він завершив війну в Афганістані. Однак конкретні обставини значною мірою змусили Байдена діяти за власним бажанням: разом із домовленістю, досягнутою його попередником про виведення військ з країни, він успадкував настільки малий контингент, що йому довелося б ескалацію провальної і непопулярної військової операції, якби він не пішов звідти. У листопаді Пентагон оголосив, що позиція американських військ, яка була належним чином переглянута, є в основному правильною.
Відтоді адміністрація Байдена уникає структурних скорочень будь-якої частини глобальної першості США – політичних цілей, оборонних зобов’язань і військових позицій, які Вашингтон накопичив за вісім десятиліть. Водночас, він продовжує намагатися визначати пріоритети, надаючи перевагу вимогам безпеки в Індо-Тихоокеанському регіоні над вимогами безпеки в Європі та на Близькому Сході. У Стратегії національної безпеки, оприлюдненій у жовтні 2022 року, терміни “пріоритет”, “пріоритети” і “визначати пріоритети” з’являються 23 рази, навіть незважаючи на те, що глобальні альянси і партнерства Сполучених Штатів описуються як “наш найважливіший стратегічний актив”, що рівнозначно самоцілі. По суті, адміністрація хотіла прибрати певні регіони зі столу президента, залишаючись при цьому головним гравцем у сфері безпеки в тих самих регіонах.
Існує два можливих способи зробити так, щоб низькопріоритетні регіони залишалися такими за відсутності будь-яких змін у цілях, зобов’язаннях чи позиціях США. По-перше, Сполучені Штати можуть вдатися до вправної дипломатії, щоб задовольнити невдоволення таких акторів, як Іран і Росія, які прагнуть переглянути статус-кво на свою користь. Але американські дипломати можуть запропонувати лише скромні заходи, якщо їм буде заборонено обмежувати основні амбіції США, партнерства у сфері безпеки або розгортання передових сил. Або ж Сполучені Штати могли б спробувати переконати своїх союзників і партнерів, що саме вони, а не Вашингтон, будуть нести головну відповідальність за врегулювання будь-яких конфліктів, що виникатимуть у їхніх власних регіонах. Але якщо Сполучені Штати так дбають про те, щоб залишатися головною військовою силою в регіоні, то чому вони так мало дбають про те, щоб залишатися осторонь у кризових ситуаціях? Таке повідомлення було б дуже важко зробити правдоподібним.
У перший рік своєї роботи адміністрація Байдена обрала половинчасту комбінацію обох неадекватних варіантів. Вона намагалася заспокоїти суперників за допомогою дипломатії та переконати союзників і партнерів активізуватися – на практиці покладаючись на надію, що статус-кво якимось чином збережеться. На Близькому Сході Байден спочатку мав на меті приєднатися до ядерної угоди з Іраном, від якої його попередник відмовився у 2018 році, а також продемонструвати холодне плече Саудівській Аравії. Але адміністрація так і не змогла вирішити, чи хоче вона платити політичні витрати на відновлення угоди, і переговори розвалилися, оскільки Вашингтон прагнув “довшої і сильнішої” угоди, а Тегеран шукав нових поступок і гарантій того, що Сполучені Штати не вийдуть з неї знову в майбутньому. Саудівська відмова, здебільшого атмосферна, була легко скасована на другий рік президентства Байдена.
Байден позиціонував себе як відновлювач нормальності після Трампа.
Більш фундаментально, Близький Схід настільки складний і нестабільний, що складається з численних держав і збройних угруповань, здатних і готових кинути виклик статус-кво, що навіть амбітні дипломатичні зусилля, спрямовані на послаблення напруженості між одними сторонами, призводять до загострення напруженості між іншими. Згадаймо долю Угод Авраама, укладених за посередництва США між Ізраїлем і кількома арабськими країнами з метою нормалізації відносин. Прийнявши ці угоди і намагаючись минулого літа розширити їх, включивши до них угоду між Ізраїлем і Саудівською Аравією, адміністрація Байдена в певному сенсі сприяла інтеграції та миру, але лише серед опонентів Ірану та його маріонеток. І цей крок був зроблений ціною зменшення політичних перспектив палестинців, які, згідно з Арабською мирною ініціативою 2002 року, повинні були отримати державність як умову нормалізації відносин арабських урядів з Ізраїлем. Зникнення політичного горизонту палестинців, ймовірно, стало поштовхом до нападу ХАМАСу на півдні Ізраїлю 7 жовтня.
Адміністрація Байдена ніколи не надавала Європі такого низького пріоритету, як Близькому Сходу. Однак у перший рік свого правління вона звернулася до Москви в надії на встановлення “стабільних і передбачуваних” відносин з Росією, що дозволило б Вашингтону зосередитися на стратегічній конкуренції з Китаєм. У червні 2021 року Байден провів саміт з Путіним, і дві країни розпочали діалог щодо стратегічної стабільності з метою зменшення ризику ядерної війни та посилення контролю над озброєннями. Але Білий дім недооцінив ревізіоністські амбіції Росії і відмовився вести переговори про відносини НАТО з Україною – питання, яке необхідно було б вирішити, щоб був хоч якийсь шанс змусити Путіна відкласти свої плани вторгнення.
Прагнучи обійняти союзників США після років правління Трампа, адміністрація Байдена мало що зробила для того, щоб заохотити європейські держави взяти на себе основний тягар трансатлантичної оборони. “Америка повернулася”, – проголосив президент. Замість того, щоб скористатися можливістю повернення Дональда Трампа на посаду, Байден позиціонував себе як відновлювача нормального життя після трампівської аберації. Сполучені Штати залишаються європейським постачальником безпеки в першу чергу, на відстані однієї кризи від необхідності керувати реагуванням на неї.
Справа не в тому, що адміністрація Байдена могла б докласти кращих дипломатичних зусиль, окрім скорочення, які б запобігли її остаточному відволіканню на Європу чи Близький Схід. Навпаки, будь-яка така спроба була приречена на провал. Поступки, необхідні для того, щоб задовольнити американських суперників, і стимули, необхідні для того, щоб змусити союзників і партнерів самостійно вирішувати проблеми, змусили б Сполучені Штати піти на певний відступ. Лише відступивши назад – скоротивши свої політичні цілі і оборонні зобов’язання, а також військову політику, яка їх підтримує, – Вашингтон зможе правдоподібно утримати Європу і Близький Схід без криз, принаймні для США. Якщо це було правдою, коли Байден вступив на посаду, то це ще більш актуально зараз, коли Росія більш ізольована від Заходу і вороже налаштована по відношенню до нього, а війна між Ізраїлем і ХАМАС спровокувала широкомасштабний конфлікт на Близькому Сході.
СКИДАЮЧИ ТЯГАР
Оскільки її плани щодо визначення пріоритетів були зруйновані, адміністрація Байдена імпровізувала щось на кшталт запасного варіанту, вказуючи напрямок, в якому вона може рухатися під час другого президентського терміну. Замість скорочення, вона прагне створити “сполучну тканину” між союзниками США в Європі та Азії. Об’єднавши ці два театри разом, Вашингтон може бути більш ефективним на кожному з них і стимулювати те, що Джейк Салліван, радник з питань національної безпеки США, називає “найбільшим розподілом тягаря за останні десятиліття”.
На жаль, хоча співпраця між членами Альянсу вітається, такий підхід навряд чи зменшить або обмежить загальні витрати і ризики, які несуть Сполучені Штати на оборону. Щоб запобігти зростанню тягаря, члени Альянсу мали б взяти на себе відповідальність і розвивати сили і засоби, які б замінили американські і випереджали загрози регіональній безпеці з боку Китаю і Росії. В жодному з регіонів цього, схоже, не відбувається. Збільшення європейських і японських військових витрат, хоча і є значним, все ще призводить до обмеженості можливостей, які мають на меті не стільки замінити американські сили, скільки доповнити їх, і не в змозі протистояти зростаючій могутності Китаю і більш агресивним намірам Росії. Білий дім, зі свого боку, не сформулював метрики, за якими можна було б оцінити успіх своєї міжрегіональної стратегії з плином часу. Ці зусилля можуть в кінцевому підсумку забезпечити зручне алібі для збереження глобальної першості США в повному обсязі і повної відмови від визначення пріоритетів.
Розподіл тягаря не може замінити перенесення тягаря. Якщо Сполучені Штати справді хочуть визначати пріоритети відповідно до своїх інтересів – іншими словами, діяти стратегічно, – немає життєздатної альтернативи відходу з тих сфер, які мають менше значення. Вашингтон не може отримати вигоду від того, що він менше піклується, не піклуючись менше і не скорочуючи відповідно цілі, зобов’язання і позиції США. Замість того, щоб об’єднувати закордонні регіони в один великий бойовий простір на чолі з США, Вашингтон повинен диференціювати регіони і встановити чіткий розподіл обов’язків між собою і своїми партнерами по безпеці. Це означає систематичне усунення Сполучених Штатів від Близького Сходу, перекладання більшої частини європейського оборонного тягаря на європейських союзників і роботу над встановленням конкурентного співіснування з Китаєм, щоб політичні та економічні відносини між двома країнами стабілізувалися, в той час як Сполучені Штати продовжують використовувати військову силу, щоб запобігти спробам Китаю здобути регіональну гегемонію.
Така формула може стати єдиною основою для формування нового зовнішньополітичного консенсусу в американській політиці на заміну хиткій примацистській парадигмі. Вона може стати широко прийнятною для прогресивних лівих з їхніми антивоєнними і антиавторитарними настроями; для центристів, які прагнуть конкуренції між великими державами без катастроф; і для правих, які виступають за “Америку понад усе”, проти китайської войовничості і безкарного поводження з союзниками. Якщо, навпаки, Сполучені Штати продовжуватимуть гонитву за глобальною першістю навіть тоді, коли це прагнення стає не пов’язаним з політикою всередині країни, вони будуть ставити занадто багато світової безпеки і власного престижу в залежність від результату кожних виборів у США. Пошук довготривалого зовнішньополітичного консенсусу має важливе значення для підтримки будь-якої послідовної стратегії та збереження довіри до зобов’язань.
Розподіл тягаря не замінює перекладання тягаря.
Вперше за часів після холодної війни визначити доцільність скорочення може бути найпростішим завданням. Однак здійснити корекцію курсу буде надзвичайно складно, враховуючи політичні інтереси та ідеологічні аксіоми, які наразі підтримують першість. Президент повинен прийти на посаду з рішучим наміром провести скорочення і бути готовим витратити для цього політичний капітал. Його або її не зможуть відговорити невдачі, такі як захоплення Афганістану талібами після виведення американських військ. Група високопосадовців повинна була сформулювати політичні рамки на період від чотирьох до восьми років і забезпечити, щоб бюрократія сприйняла їх і дотримувалася їх. Адміністрація не могла допустити, щоб миттєва відсутність кризи завадила їй просувати свій порядок денний. Наприклад, адміністрації Трампа і Байдена повинні були вивести американські сухопутні війська з Іраку і Сирії після завершення їхньої місії з розгрому “Ісламської держави”, замість того, щоб залишати ці війська на місці як готову мішень для проіранських ополченців, коли напруженість зросте. І коли виникають кризи, адміністрація повинна перетворювати їх на можливості для виведення Сполучених Штатів з кризи, а не затягувати їх у неї ще глибше.
На Близькому Сході навіть відповідальний відступ може мати дестабілізуючі наслідки в короткостроковій перспективі. Президентові, який зважиться на скорочення, потрібно буде пояснити, що нестабільність регіону ілюструє, чому Сполучені Штати переходять до переважно офшорної ролі, і що Близький Схід повинен мати шанс знайти власну рівновагу, оскільки присутність кількох держав середньої ваги дозволяє йому це зробити. Зберігши кілька військово-повітряних і військово-морських баз, можливо, в Бахрейні і Катарі, Сполучені Штати могли б і надалі забезпечувати безпеку морського простору, свій життєво важливий інтерес у регіоні, який є постійним, а не циклічно створюваним їхньою присутністю в ньому. Оскільки Сполученим Штатам не вистачає союзників у регіоні, окрім Туреччини, президент міг би знизити рівень партнерства у сфері безпеки до більш нейтральних і трансакційних відносин, не скасовуючи при цьому правових зобов’язань.
Відхід з Європи становить інший виклик: ризик погіршення ситуації є більш шкідливим для інтересів США, але шанси на ідеальний результат – впорядкований перехід до європейського лідерства в європейській обороні – є вищими, ніж на Близькому Сході. Війна в Україні зробила цей перехід більш реальним, спонукаючи європейських союзників витрачати більше коштів на оборону і, незважаючи на зусилля Байдена, продемонструвавши їм небезпеку залежності від примх Вашингтона. Поки російські війська залишаються сконцентрованими в Україні, трансатлантичний альянс має унікальну можливість перекласти основний оборонний тягар на ЄС і європейських членів НАТО, не даючи Москві можливості для подальшої агресії. Президент, який піде на скорочення, укладе нову угоду, яка збереже Сполучені Штати в НАТО, але протягом десятиліття неухильно замінить більшість американських сил і засобів європейськими.
Якщо тільки адміністрація Байдена не зробить “вольт-фейс”, вона не буде застосовувати цей підхід, якщо виграє другий термін. Але вона повинна, і її наступники все ще можуть це зробити. Відродження впевненості у першості США після вторгнення Росії в Україну виявилося нетривалим, а до влади приходять покоління американців, які не пам’ятають холодної війни. Однак, щоб зберегти можливість відповідального скорочення, Байден не повинен брати на себе нові оборонні зобов’язання. Договір, що зобов’язує Сполучені Штати захищати Саудівську Аравію, як він зараз зважує, зашкодить американським інтересам, навіть в обмін на нормалізацію відносин Саудівської Аравії з Ізраїлем та ізраїльські кроки назустріч палестинській державі. Адміністрація також повинна твердо утримуватися від запрошення України до вступу в НАТО і натомість готуватися до того, щоб озброїти країну, щоб вона могла захищати себе в довгостроковій перспективі.
ПІСЛЯ ПЕРЕМОГИ
Якщо Трамп повернеться до Білого дому наступного року, він потенційно може стати президентом-сократителем, але йому доведеться змінити значну частину свого світогляду і поведінки. Під час його першого терміну зобов’язання США перед Альянсом і витрати на оборону лише зростали. Попри всю свою критику союзників, Трамп, головним чином, прагнув витиснути з існуючих домовленостей у сфері безпеки більше, а не відмовитися від них. Якщо він не продемонструє більш рішучу і послідовну перевагу скороченню і не призначить відповідні кадри, друга адміністрація Трампа цілком може нагадувати першу. Обіцянка Трампа відновити “мир через силу” – його мантра під час передвиборчої кампанії – є частиною тієї самої фантазії, яка привела зовнішню політику США до цієї низької точки. Насправді, ніяка американська сила не змусить решту світу здригнутися від страху і прийняти мир на умовах Вашингтона.
І це просто чудово. Сполученим Штатам не потрібне глобальне військове домінування для того, щоб процвітати. Що вони повинні зробити, так це врятувати свою ліберальну демократію, перебудувати свою партійну політику і відновити довіру свого народу. Чіпляння за першість відкидає це велике завдання назад. Це створює зовнішню політику, яка постійно виходить з-під контролю, і країну, яка втрачає почуття самоконтролю. Більш ніж будь-яка інша велика держава, Сполучені Штати, нескінченно інноваційні, неперевершені у військовому плані, захищені двома океанами і ядерним стримуванням, повинні бути господарями своєї долі. Вони повинні дивитися на світ і бачити можливості, якими можна скористатися, і вибір, який потрібно зробити. Великі нації визначають пріоритети.
Стівен Вертхайм
