Сила звіту як заклику до створення потужної промислової бази підривається відсутністю конкретики щодо її реалізації, пише Кетрін Левантовська
Підтримка сильної і стійкої оборонно-промислової бази має першорядне значення для національної безпеки США і управління нинішнім світовим порядком. Нездатність виробляти нові та інноваційні оборонні можливості швидко і масштабно посилає хибний сигнал досвідченим супротивникам, які прагнуть промацати ґрунт, що спонукало Пентагон 11 січня оприлюднити свою першу в історії Національну оборонно-промислову стратегію (NDIS). Сучасна оборонно-промислова екосистема є “ключем до інтегрованого стримування і створення довготривалих переваг”, пояснюється в передмові до NDIS. “Якщо стримування не вдасться”, – додається в ній, – “NDIS позиціонує нашу промислову екосистему так, щоб забезпечити наших бійців необхідними можливостями – зі швидкістю і масштабом – для перемоги над будь-якою країною, яка намагається завдати шкоди безпеці Сполучених Штатів, наших союзників і наших партнерів”.
Стратегія визнає жахливе становище, в якому опиняються нетрадиційні оборонні компанії, коли намагаються налагодити партнерство з Міністерством оборони, в тому числі через тривалі періоди, необхідні для освоєння нових можливостей. Звіт також слугує довгоочікуваним закликом до модернізації оборонної екосистеми США. Хоча звіт викликав резонанс серед широкого кола зацікавлених сторін, що перевищує звичайне охоплення подібних документів, саме ця популярність викриває ключовий парадокс. Сила звіту як заклику до створення потужної промислової бази підривається відсутністю конкретики щодо її впровадження. Подібно до захоплюючого маніфесту, що містить конкретні рекомендації, звіт ризикує розпалити ентузіазм, не пропонуючи чіткого шляху вперед. Ця особливість може захистити стратегію від скептиків, готових не погодитися з конкретними кроками, але вона також мало що дає менеджерам із закупівель і керівникам промисловості, відповідальним за формування оборонно-промислового потенціалу.
Що ж робить NDIS? Шістдесятисторінковий звіт діагностує екосистему, яка намагається йти в ногу з новими загрозами і технологічними досягненнями внаслідок бюрократичної інерції, відсутності гнучкості і недостатніх інвестицій в людський капітал і ланцюги поставок. Попри нещодавні спроби реформування системи закупівель, стратегія визнає “долину смерті” – часто тривалий шлях, який проходять спроможності від урядового пілотного етапу до широкого впровадження – як тривалу перешкоду на шляху до впровадження інновацій. Далі у звіті діагностується поганий стан промислової бази США, в тому числі внаслідок критичної нестачі робочої сили в галузі науки, технологій, інженерії та математики (STEM) і передового виробництва. У ньому також відзначається небезпека нестабільних ланцюгів поставок, шпигунства і недобросовісної торгової практики, а також проблема недостатнього економічного стримування для протидії іноземним інвестиціям, що загрожують національній безпеці.
NDIS – це крок у правильному напрямку. Всього за дев’ять місяців Пентагон розробив і оприлюднив багатогранний підхід до комплексного вирішення проблеми модернізації своєї промислової бази. Цей підхід визнає взаємозв’язок існуючих перешкод і пропонує рубрику з терміном придатності для наступних кількох раундів бюджетних запитів і асигнувань Міністерства оборони. Однак стратегія також залишає без відповіді важливі питання, зокрема: Як Сполучені Штати можуть втілити її в життя? Хоча це цілком може бути завданням плану імплементації, який буде розроблений найближчим часом, сама стратегія часто читається так, ніби вона була розроблена у вакуумі. Вона не враховує критичних перешкод, які можуть звести нанівець потенційні шляхи імплементації, такі як тривожні бюджетні обмеження, положення “Купуй американське” і суворі обмеження експортного контролю. Хоча він збігається з Національною оборонною стратегією, він мало доповнює реальність і не враховує складні виклики всередині країни.
Бюджетні обмеження
Досягнення амбітних цілей, сформульованих у НСІР, буде надзвичайною і дорогою справою. Однак у звіті немає жодних вказівок на те, як будуть забезпечені додаткові ресурси або на які компроміси доведеться піти, щоб їх досягти. Конкуруючі пріоритети у федеральному бюджеті США є достатніми для того, щоб викликати опозицію до збільшення бюджету Міністерства оборони, а тим більше у рік виборів, тоді як пропозиція компромісів може викликати таку ж поляризацію серед зацікавлених сторін і, як наслідок, перешкодити досягненню прогресу. Навіть якщо пріоритети СІПБ будуть ефективно підтримані асигнуваннями у 2025 фінансовому році, успіх вимагатиме сталого фінансування на роки вперед.
Під час пандемії Сполучені Штати опинилися в перших рядах цього явища: Спроби оншорінгу дійсно працювали з погляду бізнесу лише доти, доки їх підтримувало федеральне фінансування, пов’язане з пандемією. Без чіткого та детального плану забезпечення довгострокового федерального фінансування або пошуку компромісів успіх НСРС буде обмежений короткостроковими циклами фінансування та політичним порядком денним.
Інтернаціоналістичні цілі на тлі націоналістичного порядку денного
NDIS наповнена посиланнями на союзників і партнерів США і містить рішучий заклик до дій з метою посилення співпраці і взаємодії. Стратегія підкреслює необхідність сталого глобального партнерства і визнає, що, працюючи разом, “ми і наші союзники і партнери можемо усунути прогалини в потенціалі і можливостях, посилити виробничі потужності і можливості, збільшити економічні переваги і зміцнити альянси”.
Проте ці інтернаціоналістичні теми в стратегії суперечать положенням “Купуй американське”, які в кінцевому підсумку обмежать можливості для співпраці, надаючи пріоритет закупівлям в США і, як наслідок, відштовхуючи від себе союзників і партнерів. Хоча експортний контроль має важливе значення для захисту доступу супротивника до чутливих американських технологій, він за своєю суттю обмежує доступ до технологій, що мають потенційне військове застосування або вплив на національну безпеку. Ці обмеження перешкоджають передачі технологій, необхідних для спільних розробок і оперативної сумісності. НСРС визнає виклик, який становлять режими експортного контролю США, такі як Правила міжнародної торгівлі зброєю та Правила експортного контролю, але цього визнання недостатньо для нейтралізації впливу на співпрацю з союзниками і партнерами.
Перша Національна оборонно-промислова стратегія США стала довгоочікуваним червоним прапором для громадськості щодо двопартійного занепокоєння і викликала необхідні дискусії про короткострокові наслідки та порівняння з промисловими можливостями Китаю. Незважаючи на її ефективність, будь-яка надія на успіх зводиться до продуманих і точних вказівок щодо імплементації та стратегічного підходу до подолання перешкод у фіскальному регулюванні.
Оскільки Міністерство оборони готується представити свій план імплементації стратегії, основна увага має бути зосереджена на використанні правильних підходів для подолання тих самих недоліків, які були виявлені в NDIS. Ось три підходи, які є в його розпорядженні:
- Інвестувати в спроможності, які потребують державного капіталу: Міністерство оборони повинно обґрунтувати необхідність довгострокового федерального фінансування поза межами традиційних бюджетних циклів, розробивши комплексну стратегію для отримання асигнувань на 2025-2030 фінансові роки. Цей підхід має бути зосереджений на двох ключових напрямах: по-перше, повне використання і розширення повноважень, наданих Розділом ІІІ Закону про оборонну промисловість, для визначення пріоритетів і фінансування основних оборонних спроможностей та їхньої виробничої бази. Це допоможе зменшити ризики, пов’язані із залежністю від глобальних іноземних постачальників, ефективно оптимізуючи внутрішні виробничі потужності. По-друге, міністерство має використовувати державно-приватне партнерство для спільного інвестування з приватним капіталом, забезпечуючи стабільне фінансування цих важливих ініціатив. Таке партнерство дозволить Міністерству оборони скористатися досвідом, ефективністю та фінансовими ресурсами приватного сектору, що, ймовірно, знизить довгострокові витрати і прискорить впровадження інновацій у всьому Міністерстві оборони. Впроваджуючи ці заходи, Міністерство оборони має більше шансів отримати значні ресурси, необхідні для успішної реалізації НСРС.
- Оновлення практики закупівель: Пентагон повинен працювати над прискоренням давно необхідної реформи закупівель, спрямованої на швидкість і ефективність. Заключний звіт Комісії Атлантичної ради з питань впровадження оборонних інновацій, опублікований у січні, пропонує кілька рекомендацій, зокрема, як Міністерству оборони впорядкувати процеси шляхом спрощення і консолідації процесів затвердження, усунення непотрібного паперового документообігу і використання технологій для автоматизації. Міністерство оборони також має стандартизувати деякі правила і вимоги до закупівель у всіх службах, що дозволить уникнути дублювання і затримок. Нарешті, йому слід надати більше повноважень і права приймати рішення керівникам програм, щоб вони могли більш ефективно керувати процесами закупівель.
- Поглиблення промислової інтеграції між країнами Альянсу. Міністерство оборони має знайти шляхи вирішення проблем, що перешкоджають досягненню цілей міжнародної співпраці в рамках СЗПБ, не ставлячи під загрозу національну безпеку США. Воно має заохочувати спільні проекти, в яких члени Альянсу виробляють компоненти або підсистеми, створюючи економічні вигоди і спільну відповідальність. Крім того, вона могла б запровадити багаторівневий підхід, який надає пріоритет американським компаніям у сфері чутливих технологій, дозволяючи кваліфікованим фірмам союзників працювати над іншими компонентами, балансуючи між безпекою і співробітництвом. Сполучені Штати могли б встановити спектр преференцій у сфері закупівель на основі оцінки ризиків і переваг технологій і потенційних партнерів: найвищі вимоги до безпеки, які надають пріоритет американському виробництву чутливих технологій; помірні вимоги до безпеки, які дозволяють кваліфікованим компаніям союзників конкурувати за контракти, потенційно з вимогами компенсації або спільного виробництва; і нижчі вимоги до безпеки, які відкривають конкуренцію для всіх кваліфікованих компаній незалежно від їхньої національної приналежності.
