Авторитарна конституційна реформа Мелоні ще більше підриває італійську демократію. Але європейські сусіди не обурюються.
Нинішня ситуація в Італії нагадує ситуацію в Угорщині 14 років тому. Тоді партія Віктора Орбана “Фідес” несподівано отримала більшість у дві третини голосів у парламенті і негайно взялася за зміну конституції з метою встановлення авторитарної державної системи. У той час Брюссель, Берлін і Париж були заспокоєні. Вони не могли собі уявити, що країна-член ЄС може дрейфувати до автократії.
В Італії уряд Мелоні в листопаді ухвалив пропозиції щодо суперечливих поправок до конституції, які також вказують на шлях до авторитарного правління. Цього тижня повідомляється, що Мелоні хоче якнайшвидше внести пропозицію до парламенту на перше читання. І знову в столицях ЄС панує навмисна тиша. У коридорах політики чути: У нас і так занадто багато криз. Нам потрібна Мелоні в політиці щодо біженців. Адже вона проєвропейська, проти Китаю і за Україну.
Залишається сподіватися, що проблема в Італії вирішиться сама собою. Адже уряду потрібно буде або домовитися з опозиційними партіями, що наразі малоймовірно, або отримати згоду громадян на референдумі. Якщо він програє референдум, то питання знімається з порядку денного. Причини (європейського) мовчання зрозумілі, але виглядають короткозорими. Ризик того, що Мелоні перетворить Італію, третю за величиною країну-члена ЄС, на авторитарну державу, занадто великий, щоб покладати всі надії на програний референдум.
Але що передбачають конституційні реформи Мелоні? На папері – лише дві статті. Однак це вже щось, оскільки вони перевертають структуру влади в Італії. Уряд Мелоні пропонує унікальну систему, в якій виборці обирають прем’єр-міністра, партію в Палаті депутатів і партію в Сенаті одним голосом. Той, хто отримає найбільшу кількість голосів, стане прем’єр-міністром. Однак партія переможця виборів також отримує бонус у вигляді 55 відсотків місць в обох палатах. Навіть якщо кандидат на посаду прем’єр-міністра отримує лише 20% голосів, він отримує повний контроль над парламентом, якщо отримує більше голосів, ніж будь-який інший кандидат.
Якби Польща використовувала таку ж виборчу систему на останніх виборах, то зараз у польському парламенті домінувала б партія “Право і справедливість”, хоча вона отримала лише 35% голосів, тоді як опозиція – 52%. Система була б абсолютно непропорційною, відповідно до девізу “переможець (відносний) отримує все”. Розрахунок, що стоїть за цим, очевидний. Хоча партія Мелоні стабільно лідирує в опитуваннях, вона далека від переважної більшості. Із запропонованими змінами вона може забезпечити собі домінуючу позицію в парламенті з відносною перевагою.
Якби Польща використовувала таку саму виборчу систему на останніх виборах, партія “Право і справедливість” зараз домінувала б у польському парламенті.
Пропозиція Мелоні також поєднує ідеї президентської та парламентської системи правління таким чином, що уможливлює значну концентрацію влади. У президентських системах, як, наприклад, у США, виконавча влада, очолювана безпосередньо обраним президентом, чітко відокремлена від законодавчої (у США – від Конгресу). У парламентських системах цей поділ слабший: уряд обирається більшістю в парламенті. План Мелоні поєднував би легітимність і силу прямих президентських виборів зі слабшим поділом влади в парламентській системі. Вона не матиме сильного парламенту, але матиме парламент, в якому домінуватиме її партія.
Мелоні обґрунтовує свій план тим, що Італія потребує більш стабільного уряду, що, в принципі, є законним занепокоєнням. За останні три десятиліття уряди працювали в середньому лише два роки. Заради справедливості слід також підкреслити, що в Італії вже давно обговорюється ідея бонусу за місце для партії-переможця на виборах. Такі бонуси вже відіграють певну роль на місцевих та регіональних виборах.
Однак вони також мають темну історію. У листопаді 1923 року італійський парламент прийняв сумнозвісний “Закон Ачербо”. Він дав величезний бонус відносно найсильнішій партії – прокласти шлях фашистській партії Муссоліні. Уряд Мелоні ухвалив свою пропозицію рівно через 100 років.
Мелоні робить те, що люблять робити крайні партії. Він береться за законну проблему, в даному випадку за стабільність уряду, і вихлюпує дитину разом з водою. Італійські коментатори в минулому зробили багато слушних пропозицій щодо того, як можна було б адаптувати систему, щоб уряди працювали довше. Цементування штучної більшості з безпосередньо обраним прем’єр-міністром на чолі не було однією з них.
Не дивно, що подібного прикладу такої системи немає ніде в світі. У кількох країнах, таких як Греція та Вірменія, існує мажоритарний бонус, але він набагато менший. З іншого боку, в Італії взагалі не існує інституту прем’єр-міністра, обраного шляхом прямого голосування. Тому не дивно, що італійські юристи вже піддають план жорсткій критиці.
Автократія в Італії також поставила б під загрозу німецькі інтереси.
Що може зробити німецький уряд, ЄС та громадянське суспільство? По-перше, ми повинні усвідомити, що йдеться не лише про демократичні цінності. Автократія в Італії також загрожує німецьким інтересам. Згадайте хоча б висококорумпований авторитарний уряд в Угорщині, який став проблемою для багатьох німецьких компаній.
Для громадян ЄС кожен авторитарний уряд в ЄС означає втрату демократії. Навіть зараз члени парламенту від Угорщини, обрані за сумнівними демократичними принципами, впливають на спільні закони ЄС. ОБСЄ кілька разів у минулому – востаннє у 2022 році – заявляла, що вибори в Угорщині не відповідають зобов’язанням організації щодо проведення демократичних виборів.
Уряд Німеччини повинен координувати свої дії з партнерами по ЄС і критикувати заплановані реформи, спочатку конфіденційно перед урядом Мелоні, а потім публічно. Європейські партнери не повинні створювати враження, що їм байдужа внутрішня конституція Італії. Безпрецедентна концентрація влади у виконавчій владі суперечить принципу демократії, закріпленому в міжнародному праві та Договорі про ЄС.
У Європі також є інституції, які займаються конституційними питаннями, зокрема Венеціанська комісія Ради Європи. Уряд Німеччини та його партнери повинні спробувати переконати італійський уряд звернутися до Венеціанської комісії і дочекатися її оцінки. Вихід у такий спосіб був би для італійського уряду способом зберегти обличчя.
Адже реформа Мелоні створила б ще один небезпечний прецедент в ЄС, який відрізняється від ситуації в Угорщині. Там “Фідес” закріпив свою владу за фасадом, здавалося б, звичайної конституційної системи: Диявол ховається в деталях. Реформаторська ідея Мелоні послала б інший сигнал – а саме, що авторитарні прагнення більше не потрібно ховати за складним законодавством, і що будь-яка конституційна конструкція, якою б авантюрною вона не була, є нормальною.
Автор: Міхаель Майєр-Резенде – виконавчий директор неурядової організації Democracy Reporting International.
Джерело: IPG–Journal, ЄС
