Адміністрація Байдена щойно повернула підтримуване Іраном угруповання в Ємені до американського терористичного списку, але не визначила хуситів як іноземну терористичну організацію. Експерти Атлантичної ради пояснюють, що означає це рішення.
Це бій за титул. У середу Сполучені Штати внесли єменських повстанців-хуситів, які також називають себе “Ансар Аллах”, до списку особливо визначених глобальних терористичних угруповань (SDGT). Нещодавні напади підтримуваного Іраном угруповання на судноплавство в Червоному морі “підпадають під хрестоматійне визначення тероризму”, – пояснив радник з питань національної безпеки Джейк Салліван. Позначення адміністрації Байдена, яке послідувало за ударами США по угрупованню, відрізняється від підходу, який використовувала адміністрація Трампа, що додатково включила угруповання до списку іноземних терористичних організацій (ІТО). Нижче спеціально призначені експерти Атлантичної ради пояснюють, що ховається за назвою і чого очікувати далі.
1. У чому різниця між “іноземною терористичною організацією” та “спеціально визначеним міжнародним терористом”?
Санкції проти іноземних терористичних організацій (ІTO) є золотим стандартом санкцій проти тероризму. Зарахування до ІТО має три унікальні особливості, яких немає у визначенні спеціально визначеного глобального терориста (СВГТ). По-перше, федеральний закон передбачає кримінальну відповідальність за надання “матеріальної підтримки або ресурсів” визначеній ІТО, що робить цю групу радіоактивною і змушує світові банки, страховики та інші компанії розірвати всі зв’язки з цією групою. По-друге, членам ІТО автоматично забороняється в’їзд до Сполучених Штатів. По-третє, жертви терористичних атак і ті, хто вижив, можуть подавати цивільні позови проти ІТО та організацій, які їх підтримують, забезпечуючи правосуддя для жертв і посилюючи фінансовий тиск на угруповання.
-Натан А. Сейлз – старший науковий співробітник-нерезидент Ініціативи з безпеки на Близькому Сході ім. Скоукрофта та Близькосхідної програми Атлантичної ради, колишній посол США з особливих доручень і координатор з питань боротьби з тероризмом.
Обидва визначення передбачають різні покарання. Статус СВГТ дає Міністерству фінансів США можливість перешкоджати доступу терористів до коштів у Сполучених Штатах та інших країнах міжнародної фінансової системи. Надання Державним департаментом США статусу ІTO робить незаконною будь-яку “матеріальну підтримку” угруповання, включаючи участь у бойових діях на боці угруповання, надання йому грошової або натуральної допомоги, а також підготовку. Членам ІTO, які не є громадянами США, майже завжди заборонено в’їзд до Сполучених Штатів, за винятком рідкісних випадків, коли на високому рівні приймається інше рішення. Найважливіше те, що будь-хто, хто надає матеріальну підтримку визначеній ІTO, вважається терористом третього рівня і підпадає під санкції та заборону на в’їзд. Це ускладнює і робить юридично ризикованим для інших контакт з визначеною ІTO.
Після того, як хусити почали атаки на міжнародне судноплавство з використанням ракет, дронів і малих суден, адміністрація Байдена в грудні створила міжнародну коаліцію під назвою “Операція “Охоронець процвітання” (Operation Prosperity Guardian). Оскільки атаки хуситів продовжувалися, адміністрація Байдена вирішила оголосити хуситів зброєю масового знищення, щоб перекрити їм доступ до міжнародних фінансових ринків. Віднесення хуситів до ІTO ускладнило б, хоча і не унеможливило б, дипломатичні переговори з хуситами, але адміністрація Байдена залишає за собою можливість віднести хуситів до ІTO.
Томас С. Воррік – директор проекту “Майбутнє Міністерства національної безпеки” в практиці “ФорвардОборона” Центру стратегії та безпеки ім. Скоукрофта, старший науковий співробітник-нерезидент та Ініціативи Скоукрофта з питань безпеки на Близькому Сході в Атлантичній раді. Раніше він обіймав посаду заступника помічника міністра з питань контртерористичної політики в Міністерстві внутрішньої безпеки США.
2. Чому хусити беруть участь у війні між Ізраїлем і Хамасом?
Іранський режим десятиліттями надавав хуситам фінансування, зброю, навчання і життєво важливі компоненти для ракет і безпілотників. Нещодавно двоє “морських котиків” ВМС США ризикували своїм життям, перехоплюючи іранські ракетні боєголовки, що надсилалися хуситам. Після терористичної атаки ХАМАС на Ізраїль 7 жовтня – а ХАМАС також отримує гроші, зброю і підготовку від іранського режиму – Іран закликає своїх маріонеток, в тому числі в Ємені, Лівані та Іраку, здійснювати напади проти США і західних інтересів.
Стратегічним інтересом Ірану є перемога ХАМАСу над Ізраїлем – ХАМАС розраховує оголосити про перемогу, якщо він залишиться при владі в Газі, коли припиняться обстріли. Хусити контролюють один з найбільш стратегічних водних шляхів у світі: міжнародні судноплавні шляхи між Європою і Північною Америкою на заході і Китаєм і Південною Азією на сході. Атаки іранських маріонеток проти сил США чи Ізраїлю з території Іраку чи Сирії, очевидно, викликають безпосереднє занепокоєння цих країн, але напади хуситів на міжнародне судноплавство в Червоному морі вимагають міжнародної реакції.
-Томас С. Воррік
3.Чим адміністрація Байдена відрізняється від адміністрації Трампа в цьому питанні?
В останні години правління адміністрації Трампа в січні 2021 року хусити були визначені як СВГТ і ІTO. Адміністрація Байдена скасувала це рішення в лютому 2021 року, частково для того, щоб дозволити дипломатії врегулювати громадянську війну між міжнародно визнаним урядом Ємену, який керується з південного портового міста Аден, і хуситами, столицею яких є Сана. Партнери США – Саудівська Аравія та Об’єднані Арабські Емірати – підтримали міжнародно визнаний уряд, але бойові дії зайшли в глухий кут.
Неодноразові атаки хуситів з використанням ракет, безпілотників і малих човнів змусили адміністрацію Байдена відповісти військовим шляхом і повторно запровадити санкції, включивши їх до списку санкцій СВГТ.
-Томас С. Воррік
Попри те, що хусити поставили всі галочки в юридичному визначенні, необхідному для застосування ІTO, адміністрація Трампа спочатку утрималася від оголошення на прохання Всесвітньої продовольчої програми ООН, яка оцінила, що мільйони цивільних осіб помруть від відсутності доступу до допомоги, якщо вони не зможуть працювати через хуситів, щоб доставити допомогу в райони Ємену, контрольовані хуситами. Коли винятки були розроблені, рішення було прийнято. Коли Байден скасував внесення хуситів до переліку в 2021 році, він мав на увазі дві мети. По-перше, дати можливість гуманітарним групам надавати допомогу в районах Ємену, які контролюються хуситами.
А по-друге, продемонструвати акт доброї волі стосовно хуситів, який, як сподівалася нова адміністрація Байдена, стимулюватиме їх до добросовісної участі в політичних переговорах. Це був політичний експеримент. Тепер, після трьох років, коли хусити викручувалися на цих переговорах, команда Байдена думає інакше і тепер вважає, що їхнє повторне призначення не поставить під загрозу переговори більше, ніж їхня непоступливість регулярно ставить під загрозу самі хусити.
Кірстен Фонтенроуз – науковий співробітник-нерезидент Ініціативи з безпеки на Близькому Сході ім. Скоукрофта у Близькосхідних програмах Атлантичної ради. Раніше вона була старшим директором з питань Перської затоки в Раді національної безпеки США.
4. Який практичний ефект для повстанців-хуситів матиме це призначення?
Перекваліфікація хуситів на СВГТ є дещо унікальною, оскільки вона не набуде чинності ще протягом тридцяти днів. Це зроблено для того, щоб дати можливість гуманітарним організаціям скоригувати свою діяльність або отримати ліцензії, щоб уникнути санкцій. Однак це також дає час хуситам і Ірану скоригувати власні фінансові потоки і пом’якшити можливі наслідки санкцій.
-Кімберлі Донован є директором Ініціативи з економічного державного будівництва в Центрі геоекономіки Атлантичної ради. Раніше вона була виконуючою обов’язки заступника директора Відділу розвідки Мережі боротьби з фінансовими злочинами (FinCEN) Міністерства фінансів США, а також керівником апарату та старшим радником директора FinCEN.
Більш скромні санкції СВГТ, прийняті адміністрацією Байдена – в яких відсутня потужна кримінальна заборона на надання матеріальної підтримки третім особам – не ізолюють хуситів від міжнародної торгівлі та міжнародної фінансової системи так само як це зробили б санкції ІTO (і зробили за часів адміністрації Трампа). Комерційні структури, які хочуть уникнути кримінальної відповідальності в США, не будуть так сильно зацікавлені в тому, щоб розірвати всі зв’язки з хуситами.
-Нейтан А. Сейлз
У хуситів мало активів у фінансових установах США, якщо вони взагалі мають такі активи, але включення до списку СВГТ сповільнить, а в деяких випадках і заблокує їхню можливість вести бізнес через міжнародні фінансові установи. Це також сигналізує про готовність адміністрації Байдена вжити подальших заходів, якщо хусити продовжать свої напади.
-Томас С. Воррік
Існує два потенційних наслідки для хуситів. По-перше, це може вплинути на здатність хуситів здійснювати напади на світове судноплавство. Хоча хусити не мають банківських рахунків у США, які можна було б заморозити, вони покладаються на мережу фінансистів і підставних компаній Корпусу вартових ісламської революції для отримання спеціалізованих компонентів для своїх ракет і безпілотників. Джерела цих компонентів часто є комерційними (і несвідомими) і є частиною міжнародної фінансової системи. Таким чином, це призначення може вплинути на ланцюжок постачання зброї Хуті в середньостроковій перспективі.
По-друге, це може вплинути на здатність Байдена використовувати американські збройні сили для зменшення інтенсивності нападів хуситів на світове судноплавство. Байдену може знадобитися підтримка Конгресу для продовження ударів під проводом США проти хуситів відповідно до Резолюції про військові повноваження США. Призначення СВГТ допоможе Байдену юридично обґрунтувати перед Конгресом, що загроза з боку хуситів заслуговує на продовження військових дій. Таким чином, це визначення може продовжити удари коаліції під проводом США по матеріальній базі хуситів, що значно послабить їхню військову машину.
-Кірстен Фонтенроуз
5. Який сигнал це посилає Ірану?
Я боюся, що Тегеран сприйме санкції СВГТ як напівзахід і зробить висновок, що Білий дім несерйозно ставиться до використання всіх наявних у його розпорядженні інструментів для протидії підтримуваному Іраном тероризму. Перш за все, адміністрація Байдена повинна надіслати чіткий сигнал іранському режиму – діями, а не лише словами, – що вона притягне сам режим до відповідальності за дії його терористичних маріонеток (в Ємені, Газі, Лівані, Іраку та інших країнах) і не буде потурати вигадкам про те, що ці угруповання діють самі по собі.
-Нейтан А. Сейлз
На жаль, не так багато. Але Сполученим Штатам важливо продемонструвати, що вони використовують усі інструменти державного будівництва, а не просто кінетичні дії, щоб міжнародне співтовариство чітко бачило, що країна діє відповідально і в глобальних інтересах.
-Кірстен Фонтенроуз
6. Як це призначення може вплинути на широкі верстви населення Ємену?
Міжнародні санкції не забороняють імпорт гуманітарної допомоги, але багато міжнародних гуманітарних організацій не бажають працювати з визначеними терористичними групами. Уряд США та інші уряди намагаються знайти обхідні шляхи, ліцензуючи певні операції визнаних гуманітарних організацій, але це не завжди призводить до вільного потоку гуманітарної допомоги. Гуманітарні організації намагаються доставити допомогу тим, хто її найбільше потребує, але хусити, як і інші визнані терористичні групи, що контролюють території (наприклад, ХАМАС), мають фізичну можливість, якщо захочуть, вирішувати, хто отримає допомогу на підконтрольних їм територіях.
-Томас С. Воррік
7. Які ще інструменти мають США для тиску на повстанців-хуситів на даному етапі?
У Сполучених Штатів залишилося кілька інструментів економічної політики для тиску на хуситів, в тому числі визначення угруповання як ІTO і заохочення американських партнерів і союзників до аналогічних дій. Окремо від визначення групи як СВГТ, минулого тижня Міністерство фінансів США вжило заходів, спрямованих проти фізичних і юридичних осіб, причетних до продажу іранських товарів, які генерують кошти для хуситів. Я очікую, що Сполучені Штати продовжать виявляти подібну діяльність і спрямовувати її на припинення фінансування хуситів та інших іранських партнерів і маріонеток.
-Кімберлі Донован
На додаток до економічної політики, Сполучені Штати мають у своєму сагайдаку дві стріли: дипломатію і можливість продовжувати військові удари по знаряддях війни хуситів.
Протидія атакам хуситів на світове судноплавство – одне з питань, щодо якого Рада Безпеки Організації Об’єднаних Націй на рідкість близька до єдиної думки. Хоча Росія утрималася під час голосування з вимогою до хуситів припинити напади, вона не наклала вето. Так само як і Китай. Як і Сполучені Штати, обидві країни зацікавлені в підтримці торговельного потоку через судноплавні вузли на Близькому Сході. Спільний тиск з більшою ймовірністю дасть результати, ніж дії Сполучених Штатів поодинці, особливо коли йдеться про відносини з Тегераном, де Росія і Китай мають більші важелі впливу.
І Сполучені Штати залишають за собою можливість збільшити або продовжити свої удари за підтримки коаліції по об’єктах хуситів. Око за око, з кожною атакою, яку здійснюють хусити, вони дають коаліції, що сформувалася в Червоному морі, підстави для ударів у відповідь, потроху знищуючи запаси зброї, пускові установки і складальні заводи хуситів.
-Кірстен Фонтенроуз
Сполучені Штати і їхні союзники можуть завдавати ударів по додаткових військових цілях, в тому числі по безпілотниках в ангарах, ракетах в бункерах і катерах в порту – хоча хусити ускладнюють це завдання, використовуючи невеликі судна, схожі на цивільні рибальські або торгові судна. Більшість ударів до цього часу були спрямовані на те, щоб позбавити хуситів можливості здійснювати подальші атаки, але очевидно, що хусити можуть виробляти більше ракет і безпілотників, принаймні, якщо у них є необхідні компоненти.
Якщо хусити продовжать нападати на комерційне судноплавство, США, ймовірно, завдадуть ударів по більш стратегічних цілях, таких як військова техніка, бази, заводи з виробництва ракет і командно-контрольні пункти. Мета полягає в тому, щоб змусити хуситів припинити напади на судна в Червоному морі. Якщо напади продовжуватимуться, наступним етапом ескалації будуть напади на політичних лідерів хуситів, іранські об’єкти в Індійському океані або на сам Іран. Іран не демонструє жодних ознак того, що він закликає хуситів припинити свої напади.
-Томас С. Воррік
