Пакет заходів, покликаний продемонструвати, що Європа контролює нелегальних мігрантів, є тріумфом результативності над політикою.
З 2015 року Європу переслідує можливість нової “кризи біженців”. Тоді канцлер Німеччини Ангела Меркель вимовила знамениті слова Wir schaffen das (“Ми можемо впоратися з цим”). Але одразу після цього офіційна Європа фактично сказала: “Досить”. Відтоді вона одержима тим, щоб подібний епізод – болгарський політолог Іван Крастев навіть назвав його європейським “9/11” – не повторився.
Попри цей страх, Європейському Союзу знадобилося вісім років, щоб укласти Новий пакт про міграцію та притулок, який Рада ЄС і Європейський парламент погодили минулого місяця за пропозицією Європейської комісії 2020 року. Мета подвійна: запечатати кордони Європи та більш справедливо розподілити відповідальність між країнами-членами. Але чи справді є згода?
Виявляти рішучість
Найбільше відчувається поспіх. На європейському рівні не існує жодного бажання зіткнутися з виборами до парламенту в червні, не продемонструвавши єдності та рішучості у питанні міграції. Якщо цього не буде зроблено, це дасть крила євроскептикам і ультраправим щодо нібито нездатності європейських урядів реагувати на міграційні проблеми.
Ніхто не хотів, щоб це залишилося після виборів головуючої в Раді ЄС Угорщини, яка разом з Польщею роками блокувала угоду. На національному рівні, на тлі зростання кількості прибулих і прохань про притулок, урядам таких країн, як Німеччина та Італія, необхідно терміново заспокоїти напруженість – у Німеччині знову з’явилася тінь ультраправих.
Існує поспіх, але є й певна згода, особливо з певних питань. Віце-президент Єврокомісії Маргарітіс Схінас, відповідальний за “просування нашого європейського способу життя”, описав пакт як триповерховий будинок: один поверх стосується відносин з третіми країнами, другий – управління зовнішніми кордонами, а третій – розподілу відповідальності між країнами-членами.
Згода існує переважно на перших двох поверхах. На третьому триває галас. На всіх трьох, однак, основні протиріччя залишаються невирішеними.
Нерегулярні прибуття
На першому поверсі існує згода, що треті країни мають важливе значення для стримування нелегальних мігрантів. Але оскільки жоден режим не погоджується на примусове повернення своїх громадян, рівень депортації з ЄС залишається дуже низьким. Угоди з цими країнами є суперечливими з точки зору прав людини і, як у випадку з Тунісом, їх не завжди легко укласти.
Крім того, це зворотний бік “інструменталізації міграції”, на яку скаржилися лідери ЄС, наприклад, щодо Білорусі та Марокко. У той час як ЄС підпорядкував міжнародні відносини контролю над міграцією, треті країни зробили навпаки, обумовивши свою співпрацю у сфері контролю над міграцією (навіть під загрозою сприяння нелегальній міграції) своїми зовнішньополітичними цілями.
На другому поверсі, на зовнішньому кордоні, пакт дозволяє затримки в реєстрації шукачів притулку на кордоні, запровадження другосортних процедур надання притулку і більш тривале утримання під вартою. Коротше кажучи, це означає зниження стандартів і легалізацію того, що до цього часу було однозначно незаконним. Кризовий регламент з його можливостями для відступів, нагадуючи про 2015 рік і останню частину пакету, що має бути схвалена країнами-членами ЄС, лише погіршує ситуацію.
Результатом цього стануть ламінарні та виняткові простори – кримінальні, тому що перетин кордону буде під питанням, і виняткові, тому що на цій нічийній землі певні закони (а отже, і права) більше не діятимуть. На цьому наполягав італійський ультраправий лідер Джорджія Мелоні. Водночас затримки і концентрація процедур на південному кордоні Європи лише посилять роль Італії, Греції та Іспанії як його головних охоронців.
Третій поверх все ще вимагає обережності. Пакт відмовився від початкового наміру (і постійного каменю спотикання на шляху до угоди) більш справедливого розподілу шукачів притулку між країнами-членами. Обов’язкових квот на переселення не буде. Замість штрафів – 20 000 євро за кожного шукача притулку для країн, які відмовляються їх приймати, – тепер йдеться про “солідарність”. Навіть цю мінімальну угоду Угорщина назвала неприйнятною.
Тим часом принципи Дублінського регламенту, який передбачає, що притулок слід шукати в країні-члені ЄС, і який, за словами Меркель у 2015 році, не працює, залишаються в силі і навіть будуть посилені. Наприклад, період, протягом якого шукач притулку, який в’їхав через Іспанію, може бути повернутий з Німеччини, буде збільшено з 12 до 20 місяців. Знову ж таки, тягар лягає на країни першого в’їзду.
Складна система
Чи є згода? Остаточне формальне схвалення парламентом очікується до квітня, після чого буде розроблено план імплементації та визначено фінансові рамки – хоча перемога ксенофобських сил на виборах до Європарламенту може поставити все під загрозу.
Якщо ж ні, і пакт почне реалізовуватися через два роки після схвалення (навесні 2026 року), все залежатиме від того, як він діятиме на практиці. Його складна система солідарності за кожним конкретним випадком може спричинити зростання бюрократії, нові розбіжності між партнерами з ЄС і вищі економічні витрати. Ніщо не вказує на те, що пакт працюватиме краще, ніж дисфункціональна Дублінська система.
Але, безумовно, меседж полягає в тому, що згода є, і це те, що має значення. Кінцева мета – продемонструвати політичний консенсус і показати, що все під контролем. Проте консенсус дуже крихкий – президент Угорщини Віктор Орбан навіть говорив про “законне зґвалтування” – і ситуація далека від того, щоб бути під контролем.
Пакт навряд чи (або навряд чи більше, ніж зараз) запечатає європейські кордони, а якщо і запечатає, то за рахунок серйозних порушень фундаментальних прав. Він також не забезпечить більш справедливого розподілу відповідальності між державами-членами. Коротше кажучи, вона не досягне головних цілей, з яких виникла.
Чи вдасться їй досягти своєї головної політичної мети – заспокоїти заворушення навколо нелегальних мігрантів напередодні європейських виборів? Про це ще рано говорити.
Але ми точно знаємо, що більш драконівський прикордонний контроль не обов’язково зменшить пересування тих, кого підштовхує до цього внутрішнє становище, за відсутності безпечних, легальних маршрутів: Італія Мелоні є найкращим прикладом. І ми знаємо, що нормалізація ксенофобських дискурсів не шкодить ультраправим політичним партіям, а навпаки, зміцнює їх: перемога Герта Вілдерса на національних виборах у Нідерландах занадто недавня, щоб її можна було забути.
Тож так, тут є згода. Але, перш за все, це політичний жест, який не вирішує головних політичних проблем і, на жаль, може поглибити політичне нездужання.
Автор: Бланка Гарсес – старший науковий співробітник у сфері міграції та координатор досліджень у CIDOB (Барселонський центр міжнародних відносин). Понад 15 років вона вивчає імміграційну політику та політику притулку в порівняльній перспективі.
Джерело:Social Europe, ЄС
