Інституційна реформа ЄС має бути спрямована на громадян. Що ж сталося з Конференцією про майбутнє Європи?
Минуло п’ять років відтоді, як лідери Європейського Союзу після виборів до Європейського парламенту 2019 року почали розглядати інституційні реформи. Це був перший випадок після підписання Лісабонського договору у 2007 році, коли вони визнали необхідність реформування союзу. Ідея, спочатку запропонована президентом Франції Еммануелем Макроном через синхронну публікацію редакційної статті в газетах по всій Європі, полягала в тому, щоб дати громадянам можливість висловити те, що вони очікують від союзу.
Замість того, щоб розпочати формальний процес реформування договору, головні інституції ЄС – Європейська комісія, Рада ЄС та Європарламент – скликали безпрецедентну, але малопомітну транснаціональну демократичну акцію – Конференцію про майбутнє Європи. Рада Європи була населена випадково обраними громадянами, а також місцевими, національними політиками та політиками ЄС.
Завдання нової конференції було не для підготовки змін до договору, а для того, щоб стати підготовчим процесом, що створює імпульс для інституційної реформи, яка вперше керується попитом громадян, а не являє собою закриту вправу згори вниз. Незважаючи на виклики, пов’язані з пандемією та нескінченними міжінституційними сутичками, конференція завершила свою роботу в День Європи (9 травня) 2022 року, схваливши 326 пропозицій щодо реформи ЄС.
Невелика довіра
Де ми знаходимося в цих зусиллях сьогодні?
Попри обіцянку «вислухати» громадян desiderata, ні комісія, ні рада не сприйняли серйозно їхні вимоги. Якщо комісія негайно заявила, що вжила заходів щодо близько 95 відсотків (!) пропозицій цієї конференції в межах своєї компетенції, то раді знадобилося 18 місяців, щоб зробити аналогічне твердження. Жодне з цих тверджень не викликало особливої довіри.
Комісія перепакувала свої попередні політичні пріоритети так, ніби вони були пов’язані з рекомендаціями CoFoE. І обидві установи обійшли стороною питання про те, коли і як вони будуть виконувати рекомендації цих громадян – від голосування більшістю в усіх сферах політики ЄС до гармонізованої шкільної програми – що вимагає перегляду договорів. Однак парламент зосередився майже виключно на останніх рекомендаціях, закликавши (двічі, у 2022 році та знову у 2023 році) до Ради «негайно та без обговорення подати пропозиції… до Європейської Ради» за реформу договору.
Хоча Рада врешті-решт це зробила, глави держав та урядів ЄС, зібравшись у середині грудня, навмисно ухилялися від розгляду такого запиту. Однак, зіткнувшись з новими геополітичними реаліями, спричиненими повномасштабним вторгненням Росії в Україну, вони визнали неминучим не лише розпочати переговори про вступ з Україною та Молдовою, а також з Боснією та Герцеговиною та надати Грузії статус кандидата, але й визнати «необхідні внутрішні основи та реформи», які передбачатиме подальше розширення.
Розвиток подій, що порушують табу
Після більш ніж десятирічного відсунення на другий план – практично без ініціативи на обох фронтах – як інституційні реформи, так і розширення опинилися в центрі уваги, а лідери ЄС були готові розпочати і безпрецедентно поєднати ці події, що порушують табу. Це раптове прагнення до реформ випливає з досвіду останніх 15 років, протягом яких ЄС був змушений діяти та трансформуватися, формально не проходячи договірної реформи. Якщо Союз продемонстрував стійкість, зіткнувшись із великими кризами, включаючи пандемію та війну проти України, такі питання, як нові загальноєвропейські податки для фінансування відновлення, спільні закупівлі вакцин і зброї, а також система надзвичайних ситуацій для прийому українських біженців від війни, виявили обмеженість системи та структур, створених для іншої епохи.
У нинішньому стані інституційна структура ЄС виявиться нездатною прийняти нових членів без краху. З огляду на її розмір і чисельність населення, якби Україна вступила до ЄС за нинішніх правил, це не лише ще більше дестабілізувало б повсякденне прийняття рішень у Брюсселі; Це, зокрема, підірве найбільші сфери спільної політики, такі як сільське господарство.
Проте на політичній та громадській арені досі мало предметних дискусій про конституційні зміни, а ідей циркулює небагато. Дві паралельні ініціативи монополізують цю зародкову дискусію: вересневий звіт «Групи 12» – франко-німецької експертної ініціативи, яка виступає за структурні реформи, і ще один звіт Комітету з конституційних питань (AFCO) Європейського парламенту, прийнятий у листопаді на пленарному засіданні, в якому детально описані пропозиції щодо внесення поправок до договорів. Ключовими темами є вступ, бюджет, одностайність та інституційні реформи, цінності ЄС та верховенство права, а також сама зміна договору.
Різна логіка
При вступі ці дві ініціативи здаються взаємодоповнюючими, відповідаючи різній логіці. Згідно з баченням парламенту, на всі держави-члени повинні тиснути, щоб вони тісніше інтегрувалися або вийшли з союзу. Група 12 перевертає цю перспективу: вона передбачає чотири різні рівні членства, останні два взагалі виходять за межі ЄС. Ці «концентричні кола» включатимуть внутрішню петлю, члени якої могли б мати ще тісніші зв’язки, ніж ті, що пов’язують ЄС, рухаючись назовні через сам ЄС та асоційоване членство (лише внутрішній ринок), щоб, нарешті, більш вільний, менш вимогливий рівень нового Європейського політичного співтовариства.
Така багатошвидкісна конструкція вперше дозволить деяким державам-членам глибше інтегруватися в певних сферах і не дозволить іншим зупинити їх. Для цього група пропонує позбутися вимог одностайного голосування, навіть якщо скасування вето тягне за собою прийняття різних рівнів прихильності до інтеграції. Хоча це може здатися анафемою для найбільш ортодоксальних інтеграторів, це виглядає сміливою та прагматичною відповіддю на різні рівні прихильності до інтеграції до ЄС серед країн-кандидатів та держав-членів.
Сьогоднішній крихітний бюджет ЄС обмежений подвійно. Система власних ресурсів обмежує джерела доходів, такі як податок на додану вартість або загальноєвропейські податки, на рівні 1,4 відсотка сукупного валового національного доходу, і як це, так і багаторічні фінансові рамки витрат підлягають узгодженню одностайно в Раді ЄС. Для того, щоб ЄС отримав будь-яку бюджетну автономію від держав-членів, необхідний перехід до голосування більшістю голосів щодо обох. Проте «Група 12» пропонує таку зміну лише для MFF, тоді як у звіті AFCO напрочуд мовчить з цього питання.
Інституційні реформи
Що стосується інституційних реформ, то «Група десяток» пропонує відмовитися від одностайності, але вона відроджує «Люксембурзький компроміс» 12 року, згідно з яким французький бойкот Ради був припинений неформальною домовленістю, що дозволяла державам-членам гальмувати рішення, декларуючи «дуже важливі національні інтереси». Але чи не загрожує це продовженням, а не пом’якшенням інакомислення, особливо в найбільш суперечливих сферах політики, таких як спільна зовнішня політика і політика безпеки?
Натомість у звіті AFCO пропонується, щоб система голосування ради за замовчуванням була простою більшістю (члени ради представляють щонайменше 50 відсотків населення ЄС). Крім того, це дасть більшості в парламенті повноваження вимагати проведення загальноєвропейського референдуму, погодженого Європейською радою простою більшістю голосів і організованого комісією. Це одна з найбільш інноваційних пропозицій з точки зору демократичного оновлення, але, можливо, мінне поле з точки зору конституційного права.
Процедура забезпечення верховенства права непокірною державою-членом, згідно зі статтею 7 Договору про Європейський Союз, вимагає одностайності і, в основному, як наслідок, ніколи не піддавалася випробуванню під час остаточного голосування. В обох звітах пропонується зробити його дієвим, перейшовши до голосування кваліфікованою більшістю голосів і спростивши механізм застосування умов верховенства права до використання коштів ЄС.
Нарешті, справжнім вузьким місцем у будь-якій спробі реформувати договори є вимога подвійної одностайності – підписання та ратифікації кожною державою-членом. AFCO пропонує більшість у чотири п’ятих у майбутньому, тоді як Група 12 пропонує, щоб наступна реформа ЄС могла бути формально пов’язана з договорами про вступ, які змінюють існуючі версії. Хоча це не подолає вимогу одностайності, це прагматично врятує держави-члени від подвійного підпису та ратифікації, таким чином спростивши шлях реформ.
В цілому, пропозиції, що розглядаються, виглядають надмірно амбітними (у випадку AFCO) або настільки прагматичними за своїм характером і масштабом, що можуть зазнати невдачі (Група 12). Вірогідність офіційного перегляду договору сьогодні здається скромною, навіть (або особливо), якщо він буде поєднаний з розширенням. Лише поступовий, можливо, поетапний вступ нових членів може з часом призвести до певної реформи «правил гри» ЄС.
Незалежно від фактичних реформ, які вийдуть на перший план, початкова прихильність до участі громадян у реформах ЄС втрачена на цьому шляху. Це небезпечний меседж, який потрібно доносити до європейської громадськості напередодні виборів до парламенту в червні.
Автор: Альберто Алеманно є професором права в паризькій Школі вищих навчальних закладів Європейського Союзу імені Жана Моне, запрошеним професором Коледжу Європи в Брюгге та науковим співробітником з питань майбутнього Європи в Інституті світової політики у Відні. Він є засновником некомерційної організації та руху The Good Lobby, що виступає за рівний доступ до влади.
Джерело: Social Europe, ЄС
