Економіка росії залишається надзвичайно залежною від продажу вуглеводнів, і ця залежність робить економічний добробут країни залежним від цін на енергоносії та вразливим до дій, які можуть перервати приплив енергетичних надходжень, пише Едвард Фішман для CNAS
Вразливість
У 2022 році продажі нафти, нафтопродуктів і природного газу становили понад 60 відсотків доходів від експорту росії та понад 40 відсотків надходжень до бюджету. Серед великих економік росія вирізняється відсутністю диверсифікації та залежністю від продажу сировинних товарів. У рейтингу економічної складності, складеному вченими Гарвардського університету і відомому як «Індекс економічної складності», росія стоїть нижче не тільки таких потужних держав, як США, Японія і Китай, але й білорусі і Саудівської Аравії.
Російський уряд постійно наголошує на необхідності диверсифікації економіки країни. (Наприклад, під час свого президентського терміну Дмітрій Мєдвєдєв скаржився: «Готова продукція, вироблена в росії, здебільшого страждає від надзвичайно низької конкурентоспроможності», і запустив, серед інших ініціатив, спрямованих на диверсифікацію, інноваційний центр «Сколково», який мав стати центром російської версії Кремнієвої долини). Але, зрештою, Кремль ухилився від реалізації необхідних для цього заходів, таких як розширення можливостей підприємницького класу, сприяння стабільному бізнес-середовищу та захист приватної власності. Для Кремля будь-які вигоди від таких кроків поступаються загрозі, яку вони можуть становити для влади Владіміра Путіна.
Після повномасштабного вторгнення росії в Україну перспективи диверсифікації зменшилися з незначних до нуля. Іноземні інвестиції вичерпалися. Щонайменше 500 000 росіян, багато з яких молоді та високоосвічені, покинули країну. Санкції та експортний контроль обмежили доступ росії до мікроелектроніки та інших іноземних компонентів, що призвело до різкого падіння промислового виробництва. У 2022 році виробництво автомобілів впало майже на 70 відсотків, досягнувши найнижчого рівня з радянських часів. Не дивно, що, незважаючи на погрози Москви відмовитися продавати нафту за ціною, нижчою за встановлену G7, росія продовжує продавати нафту в рекордних обсягах зі значними знижками. Є навіть докази того, що росія не виконала свою обіцянку від лютого 2023 року скоротити видобуток нафти на 500 000 барелів на день, що могло підірвати зусилля Організації країн-експортерів нафти (ОПЕК), спрямовані на підтримання цін. Росія просто не має іншого вибору: вона повинна продавати якомога більше нафти, якщо хоче втримати свою економіку на плаву.
Спроби росії використати продаж газу в Європу у якості зброї, крім того, не змогли досягти цілей Кремля. Природний газ повинен був стати козирем росії. До 2022 року на росію припадала приблизно половина імпорту природного газу в ЄС, а на ЄС – колосальні три чверті російського газового експорту. Хоча ці відносини були взаємозалежними, широко поширеною була думка, що росія мала перевагу. Газ, на відміну від нафти, в основному транспортується трубопроводами, тому одне джерело не може легко замінити інше.
Проте, коли росія почала припиняти постачання газу до кількох країн-членів ЄС, останній швидко пристосувався. Євросоюз збільшив імпорт скрапленого природного газу зі Сполучених Штатів і Катару, обмежив споживання енергії і задіяв інші внутрішні джерела енергії, а також скористався перевагами відносно теплої зими. В результаті ЄС витримав шторм, скоротивши частку росії в своєму газовому імпорті до трохи більше 10%, в той час як експорт газу з росії різко впав. Експорт російського газу впав на 25% у 2022 році і, за прогнозами, знизиться на 50% цього року, що негативно позначиться на доходах російського уряду.
До повномасштабного вторгнення в Україну росія сильно залежала від продажу нафти і газу. Сьогодні вона залежить від них ще більше. Вона не має життєздатних альтернативних джерел доходу, і її здатність витримати ще одне різке зниження доходів від продажу нафти і газу ослаблена. У росії залишилася лише невелика жменька покупців її вуглеводнів, що дає Китаю та Індії величезні важелі впливу в переговорах про ціни. Вона має ще гірші перспективи для диверсифікації своєї економіки. І вона повністю закрита для міжнародних ринків капіталу, тому не може позичати гроші для покриття бюджетного дефіциту, який зростає в міру того, як доходи від продажу нафти і газу падають, а військові витрати стрімко зростають. Залежність росії від продажу вуглеводнів є її найбільшою економічною вразливістю.
Зусилля росії, спрямовані на пом’якшення або компенсацію цієї вразливості
Російський уряд гостро усвідомлює свою залежність від нафтогазових доходів. У 2022 році Москва переоцінила важелі впливу на Європу, які дає їй експорт природного газу, і спробувала використати їх як зброю. Виверт обернувся проти неї, і тепер російські газові доходи будуть знижені на невизначений час. Однак російський експорт газу ніколи не був настільки важливим, як продаж нафти і нафтопродуктів. У 2022 році доходи від експорту нафти і нафтопродуктів становили понад 220 мільярдів доларів США, що більш ніж удвічі перевищує доходи від природного газу.
У грудні 2022 року ЄС запровадив ембарго на закупівлю російської нафти морського видобутку, а «Велика сімка» встановила верхню межу ціни на продаж російської нафти. Ціновий ліміт забороняє надання послуг [країнами] G7, включаючи логістику кораблями, морське страхування та інші фінансові послуги, для продажу російської нафти, ціна на яку перевищує фіксовану межу, яка наразі становить 60 доларів за барель. До вторгнення ЄС був найбільшим ринком збуту російської нафти. У 2021 році приблизно половина російського експорту нафти призначалася для ЄС. На початку цього року ця цифра знизилася до менш ніж 10 відсотків. Втративши європейський ринок, росія була змушена відвантажувати нафту зі своїх основних експортних терміналів у Балтійському морі аж до Індії. Наслідки цього значні. Подорож з російських портів Приморськ і Усть-Луга до основних імпортних терміналів ЄС займає менше тижня; подорож до Індії займає більше місяця. Через значно вищі транспортні витрати і нижчий попит на барелі російської нафти Індія отримала значну цінову перевагу над росією, що призвело до збільшення знижок на Urals, флагманську марку російської сирої нафти. Як наслідок, після запровадження ембарго з боку ЄС та обмеження цін «Великої сімки», доходи росії від продажу нафти різко впали. У першій половині 2023 року російські доходи від продажу нафти знизилися приблизно на 50 відсотків порівняно з попереднім роком.
Хоча неможливо чітко виокремити фактори, факти вказують на те, що ембарго ЄС, а не верхня межа ціни, відіграє головну роль у зниженні російських доходів від продажу нафти. Росія регулярно продає нафту Китаю з тихоокеанського порту Козьміно за цінами, що перевищують верхню межу. Нещодавно вона також продавала свою флагманську нафту, Urals, зі своїх балтійських портів за цінами, що перевищують верхню межу. Це свідчить про те, що верхня межа ціни наразі не функціонує як обов’язкове обмеження ціни на російську нафту, навіть коли використовуються транспортні та страхові послуги країн «Великої сімки». («Тіньовий флот» поки що недостатньо великий, щоб транспортувати всю російську нафту, і він не вирішує проблему страхування, хоча росія нещодавно зробила крок вперед у цій сфері, транспортуючи, можливо, до трьох чвертей свого нафтового експорту, використовуючи незахідні страхові компанії). Той факт, що верхня межа ціни не слугує обов’язковим обмеженням, вказує на те, що існує значний простір для посилення тиску на російські доходи від продажу нафти.
Картина з газом для Кремля ще гірша, ніж з нафтою. Втративши більшу частину європейського газового ринку, росія не змогла знайти альтернативних покупців. Просто немає достатнього попиту, не кажучи вже про пропускну спроможність трубопроводів, щоб «перекинути» весь газ, який росія раніше постачала до Європи. (Китай і росія ведуть переговори про будівництво нового трубопроводу під назвою «Сіла Сібірі 2», але Пекін затягує з укладенням угоди). Як наслідок, росія була змушена значно скоротити видобуток газу. У поєднанні з падінням доходів від продажу нафти, скорочення продажу газу призвело до того, що загальні доходи росії від енергоносіїв скоротилися вдвічі. Антон Сілуанов, міністр фінансів росії, висловився прямо: «Існує проблема з енергетичними доходами». Ця «проблема» призвела до значного бюджетного дефіциту, який на кінець серпня становив приблизно 25 мільярдів доларів.
Намагаючись підтримати свій бюджет, російський уряд змінив спосіб оподаткування продажу нафти. Податки на нафту тепер індексуються до ціни на нафту марки Brent, на відміну від флагмана російського ринку Urals, оскільки Urals продається зі значними знижками по відношенню до Brent. Хоча це допоможе Москві збирати більше податкових надходжень від зменшуваного пирога загальних доходів від продажу нафти, це також зменшить ресурси для російських нафтових компаній. Це зменшить стимули для російських нафтових компаній інвестувати у видобуток. По суті, Москва намагається вичавити якомога більше податкових надходжень від продажу нафти сьогодні, навіть якщо це ще більше послабить її нафтовий сектор у майбутньому. Знову ж таки, Кремль не має інших життєздатних варіантів.
Якщо не відбудеться непередбачуваного розвороту цін на нафту, дефіцит російського бюджету продовжить зростати. Кремлю доведеться продавати все більше і більше своїх валютних авуарів для фінансування дефіциту, що він вже почав робити. З часом єдиним варіантом для нього може стати падіння рубля по відношенню до долара – і справді, у 2023 році рубль вже значно знизився по відношенню до долара. Послаблення рубля збільшить номіновану в рублях вартість російських доходів від продажу нафти, але це також погіршить інфляцію, підірве рівень життя і зруйнує наратив Путіна про те, що росія процвітає в умовах західних санкцій і що війна в Україні не робить життя пересічних росіян гіршим.
Росія має обмежені можливості протистояти зростаючій залежності від продажу нафти і газу. І всі вони погані.
Можливості для США і їхніх союзників скористатися вразливістю
Відколи Путін розпочав повномасштабне вторгнення в Україну, Захід намагається балансувати на тонкій грані щодо санкцій. З одного боку, Захід намагався накласти «швидкі і серйозні наслідки» на російську економіку, як обіцяв президент Джо Байден. Але, з іншого боку, він намагався зробити це, значною мірою щадячи російський енергетичний сектор. Це було зроблено не з милосердя, а скоріше через побоювання, що агресивні санкції на продаж російських нафти і газу можуть призвести до стрибка світових цін, що, в свою чергу, може погіршити інфляцію, кинути Захід в рецесію і поставити під загрозу політичну підтримку України.
Запроваджене ЄС у грудні 2022 року ембарго на російську нафту в поєднанні з верхньою межею ціни ознаменувало зміну цього підходу – але лише до певної міри. Саме обмеження ціни було викликане побоюваннями, що повна заборона ЄС на страхування та інші послуги, пов’язані з російською нафтою, може сколихнути ринки. Внаслідок такої політики доходи росії від продажу нафти впали, але ситуація ще не настільки жахлива, щоб підірвати військові зусилля Путіна.
У Заходу є кілька варіантів подальшої експлуатації критичної залежності росії від продажу нафти і газу. Ці варіанти можуть бути використані незалежно або в комбінації, і їх можна модулювати залежно від того, який тиск Захід хоче чинити на російську економіку і в які терміни.
Щодо нафти і нафтопродуктів
Варіант 1: Посилити обмеження цін на російську нафту та нафтопродукти. Розробляючи політику обмеження цін, «Велика сімка» була більше стурбована можливістю їх перевищення, ніж недотримання. Це занепокоєння ґрунтувалося на прогнозах багатьох аналітиків ринку, що обмеження цін призведе до зростання світових цін на нафту. Як наслідок, зобов’язання з дотримання вимог для страховиків і судноплавних компаній є відносно легкими. Наприклад, згідно з правилами ЄС, якщо виявлено, що танкер перевозив російську нафту за ціною, вищою за верхню межу, йому забороняється надавати страхові та інші послуги країнам G7 лише протягом 90 днів. Таке м’яке покарання можна легко вважати витратами на ведення бізнесу.
Щоб посилити обмеження цін, «Велика сімка» може погрожувати накласти санкції на будь-яку організацію – чи то сировинну компанію, нафтопереробний завод, судно, судноплавну компанію або страхову компанію – яка свідомо бере участь в операції з російською нафтою, ціна якої перевищує верхню межу ціни. Наприклад, якщо російське судно відвантажує російську нафту за ціною, що перевищує верхню межу, користуючись при цьому страховим полісом [наданим країною] G7, G7 може накласти санкції на це судно. Такі ж санкції можуть бути застосовані до сировинного трейдера з Об’єднаних Арабських Еміратів або китайського нафтопереробного заводу. Така політика значно підвищила б витрати, пов’язані з порушенням цінового ліміту. Вона майже напевно призведе до більш суворого дотримання обмеження, надаючи покупцям російської нафти ще більше важелів впливу на цінові переговори. Як тільки нова політика буде запроваджена, «Велика сімка» матиме можливість знизити верхню межу за необхідності, щоб посилити тиск на нафтові доходи Кремля.
Варіант 2: Запровадити фінансові санкції, щоб обмежити використання росією своїх нафтових доходів. Санкції G7 щодо кількох найбільших російських державних банків, а також обмеження щодо Центрального банку російської федерації заморозили запаси російської економіки. Але вони не заморозили потоки в російську економіку. В результаті, протягом всієї війни росія продовжувала отримувати сотні мільярдів доларів доходів від експорту енергоносіїв, які вона може використовувати для купівлі імпорту і підтримки своєї валюти у відносно необтяжливий спосіб. По суті, росія змогла накопичити великі «тіньові резерви» – запаси готівки, які не відображаються на балансі центрального банку, але функціонують подібно до звичайних резервів центрального банку. Це зяюча діра в режимі санкцій.
G7 може використати фінансові санкції, щоб зупинити потік нафтових грошей в російську економіку і обмежити можливості Кремля використовувати їх. Першим кроком має стати введення блокуючих санкцій проти всіх ключових вузлів російського енергетичного сектору, включаючи великі видобувні компанії, такі як «Роснєфть» і «Газпром», та фінансові установи, такі як «Газпромбанк». Незважаючи на те, що два найбільші банки росії, Сбєрбанк і ВТБ, перебувають під блокуючими санкціями, як і Ростєх, найбільший російський оборонний конгломерат, енергетичний сектор зберігає вільний доступ до світової фінансової системи – за винятком транзакцій із залучення нових боргових зобов’язань і капіталу, які заборонені з 2014 року. Ця дивна ситуація, за якої жодна з найбільших компаній російського енергетичного сектору не стикається з блокуючими санкціями, є пережитком перших днів санкційної кампанії 2022 року, коли лідери G7 побоювалися різкого зростання цін на нафту. Виправлення цього давно назріло.
Другий крок – внести зміни до винятків (які містяться в Генеральній ліцензії OFAC 8G), що дозволяють практично всі операції з росією в енергетичній сфері. Винятки можуть бути звужені таким чином, щоб платежі за російську нафту і нафтопродукти не могли бути репатрійовані в росію. Виручені кошти повинні залишатися в країні, яка купила нафту, і можуть бути використані лише для двосторонньої торгівлі гуманітарними товарами, такими як продукти харчування, ліки та медичне обладнання. Подібний режим розрахунків за іранську нафту успішно затримав понад 100 мільярдів доларів нафтових грошей Ірану на закордонних банківських рахунках. Немає жодних причин, чому така кампанія не може бути застосована до росії.
Як і у випадку з верхньою межею ціни, такі фінансові санкції дозволили б російській нафті продовжувати надходити на світові ринки. Більше того, така політика стимулювала б покупців російської нафти, таких як Китай та Індія, до дотримання вимог, оскільки це заохочувало б росію купувати більше гуманітарних товарів у цих країнах. Не виключено, що росія може відповісти на таку політику відмовою продавати нафту, але це спричинить безліч проблем – від необхідності консервації свердловин, що може пошкодити існуючі, до загрози для відносин росії з її ключовими покупцями нафти. Хоча пророкувати дії Путіна – дурна справа, росія збереже потужний стимул продовжувати продавати нафту навіть за таких фінансових санкцій.
Щодо природного газу
Варіант 1: Заборонити іспорт до ЄС як зрідженого природного газу (ЗПГ), так і трубопроводами. Російський експорт природного газу до Європи різко скоротився з початку 2022 року. Спочатку це скорочення було спричинене спробою росії перетворити природний газ на зброю, заборонивши його продаж членам ЄС, таким як Польща та Болгарія. Потім ситуація погіршилася, коли «Північний потік-1» було зупинено внаслідок акту диверсії. На момент написання цієї статті Європа імпортує з росії еквівалент 26 мільярдів кубометрів газу, що є різким падінням порівняно з приблизно 140 мільярдами кубометрів, які вона купувала у росії до війни.
Щоб забезпечити європейському бізнесу ясність, необхідну для здійснення довгострокових інвестицій в альтернативні джерела енергії, ЄС міг би назавжди заборонити імпорт природного газу з росії трубопроводами. Це гарантувало б, що навіть якщо війна в Україні перетвориться на мало обговорюваний заморожений конфлікт, газові відносини між ЄС і росією не відновляться. Крім того, у 2022 році ЄС закупить 22 млрд кубометрів російського зрідженого газу, і ці закупівлі наразі не мають жодних обмежень. ЄС також може заборонити імпорт російського ЗПГ, позбавивши Кремль останнього шматка європейського енергетичного ринку, який залишається для нього відкритим.
Варіант 2: Накласти вторинні санкції на інвестиції в нові російські газові проєкти. Росії бракує життєздатних короткострокових варіантів переміщення великих обсягів природного газу, які вона раніше продавала в Європу. Для цього з часом росії потрібно буде інвестувати значні кошти в нові трубопровідні потужності в Азію, а також в потужності з виробництва ЗПГ та експортні термінали. Захід може ускладнити ці плани, погрожуючи накласти вторинні санкції на банки і компанії, які інвестують у такі проєкти. Без доступу до західного фінансування і технологій – і з іноземними фірмами під загрозою вторинних санкцій – зусилля росії з переорієнтації видобутку природного газу стануть надзвичайно складними, якщо не неможливими. Китай, наприклад, може ніколи не підписатись на «Сілу Сібірі 2».
Існує також корисний прецедент для цих санкцій. Закон про санкції щодо Ірану вимагає від уряду США накладати вторинні санкції на будь-яку фірму, яка робить значні інвестиції в енергетичний сектор Ірану. Після ухвалення у 2010 році Всеосяжного закону про санкції, підзвітність та відмову від інвестицій щодо Ірану Державний департамент отримав «спеціальне правило», яке він міг використовувати для ведення переговорів про поступове згортання інвестицій в енергетичний сектор Ірану. Державний департамент ефективно скористався цим спеціальним правилом і домігся згоди таких компаній, як Total, Eni і Shell, на вихід з Ірану. Аналогічний режим, застосований до інвестицій у нові російські газопроводи та проекти з видобутку зрідженого природного газу, може покласти рішучий кінець ролі росії як головного гравця на газових ринках.
