Національні заходи, прийняті на тлі енергетичної кризи, втратили можливість для досягнення соціальних та кліматичних цілей.
Європі вдалося пережити таку страшну зиму 2022-23 років без дефіциту енергії, відключень електроенергії та рецесії, продемонструвавши значну стійкість, хоча й дорогою ціною. За словами Брейгеля, у період з вересня 2021 року по березень 2023 року країни-члени Європейського Союзу виділили 646 мільярдів євро на захист споживачів від зростання витрат на енергоносії.
Навіть якщо вразливість Європи до викопного палива можна було зменшити за останнє десятиліття – не в останню чергу після анексії Криму Росією у 2014 році – такий серйозний ціновий шок, що загрожує засобам існування десятків мільйонів європейців, вимагав потужних дій. Але чи були ці ресурси спрямовані на тих, хто найбільше цього потребує, і якою мірою ці заходи враховували кліматичні цілі?
Широка основа
Національні тематичні дослідження, розглянуті в нещодавній публікації Європейського інституту профспілок (ETUI), показують, що ці заходи були в основному широкомасштабними, включаючи субсидії, зниження податків і контроль над цінами, при цьому підтримка цін в середньому становила близько 60 відсотків від їх вартості. З’явилися деякі хороші практики, коли короткостроковий соціальний захист міг бути узгоджений з довгостроковими екологічними цілями. Проте майбутнє явно за дешевшими відновлюваними джерелами енергії.
За даними Євростату, фактичні ціни, які сплачують домогосподарства, сильно відрізняються в різних країнах ЄС. У першій половині 2023 року ціни на електроенергію, включаючи податки та збори (хоча, звичайно, це не стосується заходів підтримки доходів), були найвищими в Нідерландах (0,4750 євро/кіловат-годину), Бельгії (0,4350/кВт-год), Румунії (0,4199) та Німеччині (0,4125) — у чотири рази більше, ніж у домогосподарствах Угорщини (0,1161) та Болгарії (0,1137). І хоча в деяких країнах-членах ЄС спостерігалося непомірне зростання цін за попередні два роки (у Румунії та Нідерландах на 170 та 270 відсотків відповідно), деякі інші не зафіксували жодних змін (наприклад, Португалія та Люксембург), тоді як в Іспанії та Ірландії ціни фактично впали.
Для країн ЄС-27 у період з другої половини 2020 року по 2022 рік ціни на електроенергію до сплати податків і зборів зросли на 87%, але зросли лише на 32,6% після всіх податків і зборів. Вага податків суттєво зменшилася – з 69,2% у першому півріччі 2019 року до лише 18,3% у другій половині 2022 року. Це відображає вплив заходів підтримки цін.
Погано націлений
За словами Брейгеля, уряди країн ЄС-27 в основному запровадили нецільові заходи щодо цін (58,6 відсотка від загального обсягу витрачених коштів), такі як зниження акцизних зборів та податку на додану вартість, за якими слідують нецільові заходи підтримки доходів (19,2 відсотка). Цільова підтримка доходів склала 14,3 відсотка, а цільові цінові заходи припали на решту 7,8 відсотка. Таким чином, широкі заходи, що охоплюють все населення, незалежно від доходів або будь-яких інших характеристик, склали майже 80 відсотків від загального обсягу в вартісному вираженні.
Тематичні дослідження ETUI – Австрія, Франція, Німеччина, Греція, Італія, Польща та Іспанія – також підкреслили, що, згідно з узагальненими даними для ЄС-27, короткострокова державна підтримка була недостатньо цільовою. У середньому близько 80 відсотків видатків припадало на широкі заходи.
Хоча криза вартості життя, можливо, призвела до деякого поступового скорочення викидів через недоступність енергії для багатьох домогосподарств, вона, однак, посилила нерівність з руйнівними соціальними наслідками. За даними Євростату, енергетична бідність у ЄС-27 зросла на 35 відсотків у період з 2021 по 2022 рік, оскільки 9,3 відсотка всього населення, або 41,5 мільйона людей, не могли дозволити собі підтримувати належне тепло у своїх будинках. Крім того, 20,2 відсотка тих, кому загрожує бідність (з показником нижче 60 відсотків національного еквівалентного наявного доходу), не змогли підтримувати належну температуру вдома – набагато вищі показники все ще в Греції, Болгарії та особливо на Кіпрі, де половина бідніших домогосподарств страждала від енергетичної бідності.
Кліматичний вимір
Що стосується кліматичного виміру, то у 2022 році попит на природний газ у ЄС знизився на 13,2 відсотка, а мета плану REPowerEU щодо скорочення попиту на 15 відсотків на період із серпня 2022 року по березень 2023 року була перевищена (17,7 відсотка). Міжнародне енергетичне агентство розрахувало на 2022 календарний рік основні драйвери скорочення попиту на газ з боку ЄС, який впав абсолютно на 55 млрд кубометрів.
Виробництво електроенергії було єдиним основним сектором, де попит на газ зріс з 2021 року (на 2 млрд кубометрів), в основному через значне скорочення атомної енергетики при низькому рівні води в річках. Будівлі – житлові будинки, громадські та комерційні приміщення – впали на 28 млрд кубометрів, або майже на 20 відсотків, переважно через погодні явища, за якими послідували «зміни в поведінці та паливна бідність»; Підвищення енергоефективності забезпечило лише 3 млрд кубометрів. Попит з боку промисловості впав на 25 млрд кубометрів (25%), причому трохи більше половини припало на скорочення виробництва та імпортозаміщення; Переключення палива склало 7 млрд куб.
Таким чином, лише невелику частку цього скорочення можна розглядати як стійку. Якщо додати підвищення енергоефективності будівель на 3 млрд кубометрів, можливо, ще 3 млрд кубометрів від зміни поведінки (звичайно, не від паливної бідності) і, можливо, 7 млрд кубометрів від переходу на паливо в промисловості, це все одно означатиме лише довгострокове скорочення попиту на газ на 13 млрд кубометрів, що становить менше чверті від загального обсягу в 55 млрд кубометрів у 2021-22 роках.
Макроекономічна стабілізація
Тематичні дослідження показали, що короткострокові заходи підтримки урядів, які мобілізують величезні ресурси для захисту домогосподарств від наслідків надзвичайного зростання цін на викопні енергоносії, в першу чергу спрямовані на макроекономічну стабілізацію. Головною політичною метою було обмеження вторинних інфляційних ефектів та уникнення рецесії.
У той час як європейська політика в рамках REPowerEU спрямована на більш середньострокові та довгострокові цілі, щоб обмежити залежність Європи від викопного палива, національні заходи спрямовані на усунення найбільш неминучих наслідків цінового шоку. Майже 700 мільярдів євро було мобілізовано за дворічний період, який розглядав ETUI, але зниження податків і підтримка цін були домінуючими, і вони не були належним чином спрямовані.
Деяким країнам, таким як Греція та Іспанія, вдалося обмежити ціни на енергоносії за допомогою субсидій та ринкових інтервенцій. Але в кожній країні, яку досліджував ETUI, багаті домогосподарства отримали найбільшу вигоду в абсолютному вираженні від заходів підтримки. І хоча цілі з енергозбереження були досягнуті, аналіз МЕА демонструє лише обмежений довгостроковий ефект.
У той час як масштаби цінового шоку вимагали заходів, що виходять за рамки скорочення бідності (домогосподарства з доходом нижче середнього, середнього і середнього також серйозно постраждали), ресурсів, витрачених на домогосподарства з вищим рівнем доходу (четвертий і п’ятий квінтилі доходу), можна було уникнути. Ці кошти могли б надати більше підтримки тим, хто дійсно її потребує, і бути збереженими для інвестицій, вкрай необхідних для переходу від викопного палива.
Загалом і соціальні, і кліматичні цілі були скоріше відсунуті на другий план. Більший вуглецевий слід груп з вищим рівнем доходу співфінансувався за рахунок обмежених державних ресурсів, без стимулів для скорочення споживання викопної енергії. Таким чином, нездатність узгодити економічні та розподільчі цілі, отримуючи кліматичні дивіденди, є втраченою можливістю.
Комплексні заходи, необхідні для адекватного реагування на економічні потрясіння такого масштабу, очевидно, вимагають високоякісного врядування та державних інституцій.
Автор: Бела Гальгочі – старший науковий співробітник Європейського інституту профспілок та редактор публікації “Заходи реагування на енергетичну кризу: цілеспрямованість політики та кліматичні компроміси” (ETUI, 2023).
Джерело: Social Europe, ЄС
