Війна Росії в Україні блокує ОБСЄ. Потрібні рішення на зустрічі Ради міністрів у Скоп’є – в тому числі з Москвою.
Агресивна війна Росії проти України не лише розтоптала все міжнародне право, але й підірвала так званий міжнародний порядок, заснований на правилах, та його багатосторонні організації. Паралельно зі своїм нападом Росія блокує численні багатосторонні процеси прийняття рішень у міжнародних організаціях. В результаті цього, а також зусиль Заходу, спрямованих на міжнародну ізоляцію Росії, з’являється низка дуже неприємних “супутніх втрат”. Навіть ті, хто виступає за міжнародний порядок, заснований на правилах, включаючи Німеччину, не зацікавлені в цьому.
Організація з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ), найбільша у світі регіональна організація з питань безпеки, особливо постраждала від такого розвитку подій. На відміну від НАТО, ЄС або новоствореного Європейського політичного співтовариства, ОБСЄ, як і Організація Об’єднаних Націй, є організацією позаблокових держав. На додаток до всіх країн-членів НАТО і ЄС, Росія, Білорусь і Україна також є серед 57 досить різноманітних держав-учасниць. Однак здатність організації діяти була суттєво обмежена щонайпізніше з лютого 2022 року. Принцип консенсусу, який застосовується до всіх важливих рішень, в основному використовується Росією (і її союзником Білоруссю) для політичного блокування організації.
Росія не єдина, хто блокує – адже Захід також намагається заблокувати Росію в ОБСЄ.
У 2022 році, після нападу Росії на Україну, польське головування в ОБСЄ запровадило політику відмови від звичного порядку денного, яку схвалила та активно підтримала більшість інших держав-учасниць. Це мало на меті підкреслити унікальність російської атаки в рамках ОБСЄ і дати зрозуміти, що політичний обмін між державами-учасницями також повинен враховувати цю ситуацію. Відтоді у Відні в рамках ОБСЄ майже не відбувалося діалогів, а були або серійні монологи – або делегації навіть виходили із зали, як тільки виступали російські представники. Ні про який діалог не може бути й мови. Таким чином, політична поляризація між країнами-учасницями ОБСЄ, спричинена російською агресивною війною, призвела до того, що “business as usual” на практиці перетворився на “no business as usual”. Це пов’язано з тим, що російська політика блокади наштовхується на контрблокаду Заходу у відповідь. Супутньою шкодою є здатність ОБСЄ діяти, оскільки вона все більше стає заручником конфлікту між Росією і Заходом.
Останній річний бюджет організації був прийнятий у 2021 році під час шведського головування. Як наслідок, ОБСЄ вже майже два роки не має гарантій фінансового планування. Хоча робота організації та її виконавчих структур продовжується завдяки тимчасовим адміністративним рішенням, фінансова база ОБСЄ вкрай обмежена. Існує ризик, що політичний параліч рано чи пізно призведе до фінансового виснаження організації.
Не тільки бюджет ОБСЄ, але й переважна більшість мандатів польових операцій ОБСЄ вимагають щорічного консенсусного рішення держав-учасниць. Крім того, принцип консенсусу також застосовується до ключових кадрових рішень (зокрема, призначення майбутнього Генерального секретаря) і рішення про головування в ОБСЄ на наступний рік. У той час як Фінляндія вже затверджена як країна, що головуватиме в ОБСЄ у 2025 році, питання про наступника цьогорічного головування Північної Македонії все ще залишається відкритим.
У зв’язку з надзвичайно нестабільною ситуацією, в якій наразі перебуває ОБСЄ, Рада міністрів цього року має особливе значення. Ці три ключові питання – головування, бюджет та керівні посади – мають бути вирішені в обов’язковому порядку 30 листопада та 1 грудня в Скоп’є. Ця щорічна зустріч 57 країн-учасниць є центральним керівним органом організації на рівні міністрів закордонних справ. Однак є побоювання, що політичний параліч продовжиться і після зустрічі в Скоп’є, а майбутні перспективи ефективної ОБСЄ ще більше погіршаться.
Без бюджету, головування і вищого керівництва ОБСЄ загрожує параліч.
ОБСЄ ризикує залишитися без голови наступного року, оскільки Росія відхилила кандидатуру Естонії два роки тому і тепер наполягає на тому, щоб наступним головою стала країна, яка не є членом НАТО. Можна припустити, що альтернативні кандидати з числа країн-членів ЄС, які б виконали цю умову, такі як Австрія або Мальта, не будуть офіційно кидати капелюха на ринг, поки Естонія не зніме свою кандидатуру. Досягнення компромісу вважається складним, оскільки зняття естонської кандидатури розглядається деякими дипломатами ЄС як поступка Росії.
Крім того, ОБСЄ може зіткнутися з вакуумом на центральних керівних посадах, якщо Генеральний секретар Хельга Шмідт, яка перебуває на посаді з 2020 року, і керівники трьох інститутів ОБСЄ не будуть затверджені на наступний трирічний термін на Раді міністрів. В ОБСЄ ходять чутки, що російські дипломати вже ввели це в дію. Без бюджету, головування та провідного персоналу ОБСЄ загрожує параліч. Щоб розрубати гордіїв вузол політичної поляризації, найважливіші держави коаліції ЄС і НАТО, які підтримують Україну, повинні об’єднати зусилля і знайти спільну позицію, яка дозволить ОБСЄ вийти з паралічу. Прагматизм тут є головним пріоритетом. Це означатиме пошук спільного знаменника з Москвою, незважаючи на всі розбіжності, щоб принаймні прояснити питання головування у 2024 році та кадрового пакету.
Пошук спільного знаменника ускладнюється зовнішніми обставинами. Рішення, ймовірно, буде можливим лише в тому випадку, якщо російському представнику буде дозволено приїхати до Скоп’є на Раду міністрів, що у випадку з міністром закордонних справ Сергієм Лавровим, який перебуває в міжнародному розшуку, ймовірно, призведе до певних дипломатичних викрутасів. Хитрість тут полягатиме в тому, щоб прийняти найменш погане з кількох поганих рішень.
Таким чином, ситуацію, що склалася перед Радою міністрів у Скоп’є, практично неможливо вирішити.
Альтернативою прагматичному підходу, який передбачає біль і втрату обличчя, буде безкомпромісне дотримання принципу “не діяти як завжди”. Це могло б незабаром призвести до виходу ОБСЄ з коми. Це забезпечило б російській дипломатії круту криву навчання. Зрештою, кінець ОБСЄ буде наводитися Москвою як приклад подвійних стандартів Заходу, як доказ її власного наративу про те, що Захід завжди відданий багатосторонності, але, врешті-решт, не цурається знищити важливу організацію, якщо вона не може бути повністю контрольованою.
Напередодні Ради міністрів у Скоп’є це створює майже нерозв’язну ситуацію: пошук рішення з Росією не видається ані можливим, ані здатним завоювати більшість. В той же час, однак, не чути голосів, навіть з Москви, які б закликали до розпаду ОБСЄ. Коротше кажучи, немає політичної волі знищити ОБСЄ, але навряд чи її достатньо для того, щоб зберегти її життєздатність як організації. Тому північномакедонське головування в ОБСЄ закликає використати короткий час, що залишився до Ради міністрів, для пошуку творчих рішень з найбільш важливими державами-учасницями. Їх підтримка буде незамінною. І Росія, і Захід, як і раніше, мають фундаментальну зацікавленість у збереженні ОБСЄ. Це може і повинно бути найнижчим спільним знаменником, від якого можна відштовхуватися. Зрештою, те ж саме стосується і довіри до багатосторонньої організації – зруйнувати її можна швидко, а побудувати – довго.
Автор: Христос Катсіуліс очолює Регіональний офіс Фонду ім. Фрідріха Еберта у Відні. Раніше він очолював офіси Фонду в Лондоні, Афінах та Брюсселі.
Джерело: IPG–Journal, ЄС
