Протягом багатьох років промислова політика вважалася табу у Сполучених Штатах та багатьох інших країнах з розвиненою економікою через припущення, що вона за своєю суттю є протекціоністською та такою, що спотворює ринок. Але контекст має значення, і в сучасному світі державне втручання для усунення ринкових провалів – це саме те, що потрібно.
БЕРКЕЛІ. Промислова політика вийшла на перше місце в національному порядку денному Сполучених Штатів та інших розвинених індустріальних країн. Це є радикальним відходом від недавньої економічної історії і відродило старі дебати, в яких ми обидва брали участь понад 30 років тому.
У США Закон про науку і технології (CHIPS), Закон про зниження інфляції (IRA) та Двопартійний закон про інфраструктуру встановили важливі цілі в галузі національної безпеки та захисту клімату. Кожен з них використовує субсидії, податкові пільги, кредитні гарантії та інші стандартні інструменти промислової політики для стимулювання досліджень, виробництва та зайнятості приватного сектору в ключових галузях економіки.
Сьогодні ці інструменти використовуються за зовсім інших умов, ніж 30 років тому. У минулому метою промислової політики була національна самодостатність – часто з меркантильними цілями. Зараз, в результаті зростання складних глобальних ланцюгів поставок і появи Китаю як грізного геополітичного та економічного конкурента, національний суверенітет, що розуміється як вертикально інтегрований внутрішній потенціал національних фірм у цільових секторах, є просто нездійсненним.
Натомість нова промислова політика ХХІ століття має враховувати нові глобальні реалії, зосереджуючись на двох цілях: забезпеченні адекватної та конкурентоспроможної пропозиції продуктів і технологій, необхідних для досягнення економічного процвітання та безпеки; та забезпеченні позицій у розробці та впровадженні технологій наступного покоління, які, як очікується, матимуть важливе значення як для національної безпеки, так і для переходу до вуглецево-нейтральної економіки. Оскільки повністю вертикально інтегрована національна система постачання є фантастикою, ці цілі вимагають від США та інших країн з розвиненою економікою використовувати промислову політику для досягнення значних позицій на ринках конкретних продуктів і технологій, що мають стратегічне економічне та геополітичне значення.
ДЛЯ ЧОГО ПОТРІБНА ПРОМИСЛОВА ПОЛІТИКА
Економісти зазвичай критикують промислову політику як дорогу форму протекціонізму, що спотворює ринки та підриває розподіл обмежених ресурсів для їх найбільш ефективного та прибуткового використання. Але контекст має значення. За наявності зовнішніх ефектів промислова політика може скоріше коригувати ринок, ніж спотворювати його. А в умовах концентрації глобальної ринкової влади та швидких технологічних змін промислова політика може мати позитивний ефект, як прискорюючи технологічні інновації та їх впровадження, так і розширюючи глобальну конкуренцію та ринки.
Промислова політика є протекціоністською або з нульовим результатом, якщо вона спрямована на обмеження торгівлі та транскордонних інвестицій з метою захисту вітчизняних виробників – “національних чемпіонів” – від іноземних конкурентів. Вона є преференційною, а не протекціоністською, якщо сприяє розвитку вітчизняного виробництва, а не іноземного. Важливо розрізняти поняття “вітчизняний” у сенсі місця розташування та “національний” у сенсі власності компанії. За своєю суттю промислова політика США вигідна як вітчизняним, так і іноземним компаніям, що інвестують та виробляють у США. Наприклад, пільги CHIPS та IRA доступні іноземним компаніям, які розміщують своє виробництво в США, за умови, що вони не належать до “іноземних суб’єктів господарювання, що викликають занепокоєння” (тобто перебувають у власності або під контролем китайського, російського, північнокорейського чи іранського урядів).
За наявності негативних зовнішніх ефектів ринки не здатні відобразити повні економічні витрати і вигоди від приватних дій. Рішення, що ґрунтуються лише на ринковій логіці та прибутковості бізнесу, не враховують проблеми національної безпеки, а також економічні, соціальні та медичні витрати, пов’язані зі зміною клімату. Від приватного бізнесу не можна очікувати надання суспільних благ або подолання негативних зовнішніх ефектів, таких як викиди парникових газів, що призводять до нагрівання планети. Ці завдання належним чином покладаються на уряди, які мають сильне зовнішнє обґрунтування промислової політики як у сфері напівпровідників та інших базових технологій подвійного призначення, так і в галузі зелених технологій, продуктів та послуг.
Ми вважаємо, що промислова політика може слугувати двом важливим цілям: по-перше, включити національну безпеку та зовнішні ефекти зміни клімату в ринкові рішення; і, по-друге, розширити ринкову конкуренцію та інновації для забезпечення надійного, безпечного та сталого глобального постачання критично важливих продуктів і технологій. Насправді, коли йдеться про забезпечення конкурентних світових ринків, промислова політика країн з розвиненою економікою стає все більш необхідною, щоб компенсувати зусилля Китаю та інших країн, спрямовані на досягнення домінуючого становища на світових ринках у критично важливих секторах.
ЗВАЖУЮЧИ ПЕРЕВАГИ
Промислова політика не лише не шкодить ринкам, але й може розширювати їх, а також сприяти торгівлі та надійному, безпечному і сталому постачанню. Це досягається шляхом стимулювання конкуренції, досліджень та інновацій у цільових секторах, де інакше прогрес був би уповільненим або взагалі відсутнім.
Наприклад, саме промислова політика ЄС сприяла розвитку компанії Airbus, стимулюючи конкуренцію та інновації на світовому ринку цивільних літаків, на якому тривалий час домінував єдиний американський постачальник (Boeing), який сам отримував значну підтримку з боку промислової політики. Аналогічно, багато прикладів промислової політики, що розширює ринок і створює ринок, можна знайти в біотехнологічній галузі, яка отримала щедру підтримку в США як завдяки значному державному фінансуванню досліджень і розробок, так і завдяки відсутності регулювання цін на лікарські препарати. Така політика створила високоприбутковий ринок біотехнологічних продуктів і зробила США світовим центром медичних і фармацевтичних інновацій.
Такі види промислової політики, що розширюють ринок, повинні забезпечити країну важелями впливу та міцною основою для розвитку і впровадження технологій наступного покоління. Але успіх такої політики вимагає адекватного фінансування фундаментальних наукових досліджень, прикладних розробок і талантів.
Таку підтримку надають як CHIPS, так і IRA. Особливістю CHIPS, яку часто не беруть до уваги, є те, що близько 70% його фінансування – 200 мільярдів доларів протягом наступного десятиліття – призначено саме для досліджень, розвитку персоналу та комерціалізації передових технологій, причому не лише в галузі напівпровідників, а й в інших сферах подвійного призначення, таких як 5G, квантові обчислення, чиста енергетика та штучний інтелект.
Нова промислова політика США також ілюструє, як міжнародна співпраця в розробці технологій наступного покоління може зменшити побоювання, що такі стратегії за своєю суттю є протекціоністськими. Наприклад, CHIPS забезпечує фінансування нещодавно оголошеного проекту Microelectronics Commons – мережі інноваційних центрів, яка об’єднує дослідників з академічних кіл, державних лабораторій та бізнесу для просування відкриттів у сфері мікроелектроніки, інновацій, створення прототипів і, зрештою, комерціалізації. Важливо, що будь-яка іноземна компанія, яка не входить до списку “занепокоєних”, може взяти участь у проекті.
Більше того, розробники CHIPS визнали, що досягнення конкурентоспроможного, стійкого, надійного та сталого постачання вимагає інвестицій не лише у фізичний та інтелектуальний капітал, а й у людей. Для того, щоб промислова політика відігравала свою належну роль – розширювала ринкову конкуренцію та інновації – вона повинна передбачати розвиток робочої сили. TSMC (Taiwan Semiconductor Manufacturing Company), провідний світовий виробник сучасних напівпровідникових чіпів, нещодавно попередив, що нестача кваліфікованих кадрів затримує відкриття його нового виробничого підприємства в Арізоні, а також суттєво збільшує його витрати. Асоціація напівпровідникової промисловості прогнозує, що протягом наступного десятиліття майже половина вакансій техніків, комп’ютерників та інженерів ризикують залишитися незаповненими через брак кваліфікованих працівників.
Щоб вирішити цю проблему, Національний науковий фонд США, який вже давно користується повагою за свої рішення, що ґрунтуються на заслугах, був призначений розпорядником коштів програми CHIPS на розвиток робочої сили. Наприклад, ННФ нещодавно оголосив про створення державно-приватного партнерства вартістю 45 мільйонів доларів за участю іноземних компаній (Ericsson і Samsung) з метою надання конкурсних наукових і освітніх премій.
ГЛОБАЛЬНА КАРТИНА
Коли ми говоримо, що промислова політика може сприяти розвитку конкуренції, ми не маємо на увазі лише внутрішню конкуренцію. Ефект є глобальним. Як і Airbus в Європі, TSMC є продуктом власної економічної стратегії Тайваню. Ці приклади показують, що зусилля однієї держави, спрямовані на збільшення пропозиції, стимулювання інновацій та створення сильних національних компаній у цільових секторах, часто спонукають інші держави розробляти власну політику, щоб “вирівняти ігрове поле”.
Фактично, промислова політика США та ЄС, спрямована на напівпровідники та технології, пов’язані з кліматом, є відповіддю на підтримувані державою зусилля Китаю, спрямовані на досягнення ринкової та геополітичної влади в стратегічних галузях. ОПЕК ілюструє ризики та витрати, пов’язані з глобальною ринковою владою групи країн над таким ключовим ресурсом, як нафта. Напівпровідники, найважливіші мінерали та батареї – всі галузі, на які Китай прагне домінувати на ринку, – є критично важливими ресурсами для цифрової та “зеленої” промисловості в США та інших розвинутих країнах. США та їхні союзники мають рацію, реагуючи на це політикою, спрямованою на підтримку конкурентоспроможності, стійкості та безпеки світових ринків для цих ключових продуктів і технологій.
Наразі ринкові сили та приватні рішення поставили економіку США в небезпечну залежність від передових напівпровідників, вироблених однією компанією (TSMC) в одному місці (Тайвань), що загрожує геополітичними ризиками. Більше того, США та їхні європейські союзники не менше залежать від Китаю в питаннях постачання акумуляторів, а також ключових мінералів і рідкоземельних елементів, які використовуються у вітрогенераторах, сонячних панелях, акумуляторах електромобілів та багато іншого.
Китайська ринкова влада в цих секторах становить значну загрозу для стійкості і безпеки ланцюгів поставок, а також для національної та економічної безпеки США і Європи. На початку липня Міністерство торгівлі Китаю оголосило про нові обмеження на експорт германію і галію – мінералів, які використовуються в напівпровідниках і батареях електромобілів – в ім’я захисту власної “національної безпеки та інтересів”. Провідний світовий виробник обох металів (у тому числі 94% світового виробництва галію), Китай продемонстрував свою здатність порушити критично важливі поставки до США та Європи.
УПРАВЛІННЯ ВИТРАТАМИ І РИЗИКАМИ
Хоча існують вагомі економічні та геополітичні аргументи на користь промислової політики, спрямованої на розширення ринку, вона несе в собі небезпеки, які необхідно враховувати. Радник з національної безпеки США Джейк Салліван, можливо, вважає, що це так само просто, як побудувати “високий паркан” навколо “маленького подвір’я”, але влучна метафора не говорить нам про те, які технології та сектори належать до цього подвір’я, як зробити його маленьким, або хто буде приймати рішення з цих питань.
Проблеми політичного захоплення спеціальними інтересами та кумівського капіталізму є реальними і їх треба визнати. Ризик особливо високий у США, де витрати бізнесу на лобіювання перевищили 4 мільярди доларів у 2022 році, порівняно з приблизно 1,5 мільярдами доларів у 2000 році. Після того, як Верховний суд благословив необмежені політичні пожертви з боку фірм і заможних людей, залишилося дуже мало обмежень на торгівлю впливом. У той же час, роки аутсорсингу та “голодування звіра” призвели до того, що уряд США не має достатньої адміністративної спроможності для розробки та впровадження промислової політики. Як наслідок, зараз він повинен відновлювати ці м’язи з нуля.
При цьому федеральному уряду слід розглянути можливість застосування підходу державно-приватного партнерства до інвестування в ключові сектори, оскільки це дозволить йому використовувати безпрецедентні переваги фінансових ринків США. Зокрема, інвестиційний фонд федерального уряду США, керований політично захищеною професійною управлінською командою, міг би здійснювати нагляд за розподілом субсидій на промислову політику між конкуруючими компаніями та технологіями.
У багатьох інших країнах, де промислова політика має важливе значення, вже існують суверенні фонди, а деякі штати США, зокрема Аляска, Нью-Мексико та Орегон, також мають фонди, зарезервовані для різних цілей. Як власник нового федерального інвестиційного фонду, уряд США ділитиметься як прибутками, так і збитками свого портфеля. Це був би довгоочікуваний відхід від нинішнього підходу, коли уряд не має жодної частки в прибутках, отриманих приватними компаніями чи інвесторами в результаті державних субсидій, податкових пільг та інших заходів федеральної промислової політики.
Як партнер, що надає кошти, цілком логічно, що уряд – а отже, і американський народ – повинен ділитися деякими вигодами. Це дозволило б вивільнити ще більше ресурсів для сприяння конкуренції, інноваціям та стійкості в економіці двадцять першого століття.
Автори: Лора Тайсон, колишня голова Ради економічних радників президента за часів адміністрації Клінтона, є професором Школи бізнесу Хааса при Каліфорнійському університеті в Берклі, а також членом Ради радників компанії Angeleno Group;
Джон Зісман, почесний професор політології Каліфорнійського університету в Берклі, є співзасновником Беркліського круглого столу з міжнародної економіки.
Джерело: PS, США
