Розширення блоку вимагає поглиблення процедур прийняття рішень. Про можливі способи, як уникнути вето одного члена Альянсу на важливі рішення, пише Айра Страус – старший радник Центру стратегії та безпеки ім. Скоукрофта при Атлантичній раді.
НАТО знову стає більшим. Спочатку було дванадцять. Сьогодні їх тридцять одна і вони продовжують зростати. Фінляндія приєдналась у квітні. Швеція на черзі. Так само як і Україна. Інші теж хочуть приєднатися.
Але розширення НАТО також створює нові виклики для Альянсу, в якому рішення, як передбачається, вимагають консенсусу. Суперечки на цьогорічному саміті НАТО у Вільнюсі нагадують про це: Франція заблокувала відкриття офісу Альянсу в Японії, а деякі члени Альянсу вперто ухилялися від прийняття рішень з таких питань, як надання гарантій безпеки Україні і шлях до членства України в НАТО – навіть там, де решта членів Альянсу були одностайні в цьому питанні.
На якусь мить світові ЗМІ були готові назвати саміт провальним, а разом з ним і НАТО. Політики і експерти могли знову почати стверджувати, як це зробив президент Франції Еммануель Макрон у 2019 році, що НАТО “мертвий мозок”.
На щастя, завдяки запрошенню Японії на саміт, Група семи (G7) змогла зібратися на місці, і рішення про гарантії безпеки могло бути прийняте на ньому.
НАТО не може розраховувати на таке везіння здебільшого, і вона не повинна залежати від нього. Замість цього Альянс повинен шукати шляхи, за допомогою яких розширення членства в НАТО може бути поєднане з поглибленням його спроможності приймати рішення.
Розширення вимагає поглиблення
НАТО має адаптувати свої методи прийняття рішень, щоб функціонувати більш ефективно. Це єдиний спосіб, у який Альянс може прийняти ще більше членів, не збільшуючи при цьому ризики для власного функціонування. І це може бути єдиним реалістичним шляхом, яким НАТО зможе продовжити процес членства для України та інших країн за її межами.
“Розширення вимагає поглиблення” – це гасло Європейського союзу (ЄС) протягом шістдесяти років, і блок використовує його з великим успіхом. Тепер НАТО має застосувати це гасло по-своєму, унікальним чином. Таким чином, в міру того, як Альянс зростає чисельно (“розширюється”), він повинен також впорядкувати свої методи прийняття рішень, щоб продовжувати діяти принаймні так само ефективно, як і раніше (“поглиблюється”).
Вступ нових членів розширює можливості Альянсу, але водночас додає новий ризик затягування процесу прийняття рішень. Певною мірою структурний опір є невід’ємним. Початковий порив ентузіазму при вступі до Альянсу згасає. З’являються можливості для отримання внутрішньополітичної вигоди шляхом перешкоджання рішенню, яке підтримується іншими членами Альянсу.
А країнам властиво створювати проблеми. НАТО мала проблеми з прийняттям рішень різного роду – не лише заблоковані рішення, але й рішення, які відкладались на надто довгий час, рішення, за які платили шантажем поступок, і рішення, які навіть не розглядались, тому що передбачалось, що хтось їх заблокує. Проблема прийшла з цілої низки країн. Деякі країни створювали проблеми лише час від часу. Інші стали добре відомі як порушники спокою; це призвело в 1990-х роках до неофіційного гасла НАТО про майбутнє розширення: “Більше ніяких Франції, Іспанії, Греції чи Туреччини”. А ще є блокування, про які просто ніколи не чули – необхідні кроки відкидаються ще до того, як вони дійдуть до стадії видимих аргументів, тому що передбачається, що вони будуть заблоковані.
Таким чином, необхідність поглиблення при розширенні.
НАТО може взяти приклад з ЄС у цьому питанні. Коли з’являється політичний імпульс для розширення, ЄС використовує його тактично, як рушійну силу для того, щоб змусити своїх членів погодитися на поглиблення процесу прийняття рішень. Таке поглиблення було потрібне в будь-якому випадку, але члени ЄС не могли знайти політичної волі для цього – доки розширення не було поставлене в залежність від цього. Усі угоди про поглиблення ЄС – Єдиний європейський акт, Маастрихтський договір, Амстердамський договір, Ніццький договір і Лісабонський договір – були укладені, поставивши розширення в залежність від нього.
Рішення, рішення, рішення
НАТО вже прийняла багато рішень без повного консенсусу. НАТО застосовує “процедуру мовчання”, за якою рішення, що не мають одностайної підтримки, виносяться на голосування і оголошуються прийнятими, якщо ніхто офіційно не “порушує мовчання” проти них. У 1980-х роках вона іноді навіть ухвалювала рішення “консенсусом мінус один”, дозволяючи парі депутатів, які утрималися, “зарезервувати свої позиції” у примітках до рішень. А коли Франція не була у Військовому комітеті, НАТО часто приймала там військові рішення, щоб обійти вето Франції в Північноатлантичній раді (NAC).
Ці нововведення допомогли НАТО рухатись вперед. Це був цінний прогрес, але він не є достатнім. Ризики і проблеми при прийнятті рішень продовжують даватися взнаки: рішення не ухвалюються, рішення не обговорюються; ірраціональність консенсусного мислення, ірраціональність побоювань за консенсус. Це триває так довго, що сприймається як належне, як природа речей, а не як щось, що має бути поміченим, підрахованим і виправленим. Витрати продовжують додаватися, невидимі.
Як це можна виправити? Зіткнувшись з перспективами розширення на пострадянському просторі, колишній постійний представник США при НАТО Девід Ебшир і колишній держсекретар Джеймс Бейкер незалежно один від одного запропонували два шляхи:
- Відновити консенсус мінус один або два.
- Провести зважене голосування, з бар’єром для прийняття рішення у вигляді переважної більшості.
Такі методи не обов’язково повинні суперечити культурі консенсусу. Вони можуть слугувати запасним варіантом після процедури мовчання і, таким чином, можуть бути використані для покращення консенсусу. Тримаючи їх у резерві, можна зберегти культуру консенсусу. Вилучення їх, коли мовчання порушується надто необґрунтовано, зробило б більше: Це дало б країні, що блокує, сильний стимул укласти угоду до того, як вона втратить свою переговорну силу, що зміцнило б культуру. Солом’яні голосування можуть слугувати попереджувальним сигналом. Культура консенсусу поступово накопичувала б цей елемент демократичної зрілості.
Звісно, виникає низка запитань щодо такої перспективи.
Чи можна це змінити?
Так, якщо докласти рішучих дипломатичних зусиль. Визнати результати голосування в НАТО буде і легше, і важче, ніж в ЄС: важче, тому що йдеться про оборону, але легше з тієї самої причини, що НАТО не є наднаціональною організацією, як ЄС. НАТО не має на меті примушувати членів до дій або ухвалювати закони, які члени повинні обов’язково імплементувати у своїх національних судах і законодавстві. Натомість йдеться про визначення позиції Альянсу щодо міжнародних проблем; надання можливості членам, які бажають, реалізовувати цю позицію в інтересах НАТО, іноді з використанням активів НАТО (особового складу і техніки); а також про спільну підготовчу роботу і навчання. Це легше прийняти.
Чи повинна стаття 5 бути винятком?
Ні, вона не повинна бути винятком. У кризі, передбаченій статтею 5, кожен член Альянсу сам вирішує, як допомогти, але саме рішення НАТО потрібне терміново. Неприйняття швидкого рішення може стати найгіршою катастрофою.
Чи буде це законно?
Так. У договорі НАТО немає нічого, що перешкоджало б використанню цих процедур; єдині рішення, які вимагають одностайності, – це поправки до договору, такі як приєднання до нього.
Якби зміни в правилах були прийняті без консенсусу, чи можна було б говорити про незначні розбіжності в правилах в цьому випадку? Так, але такі розриви часто з’являються в рішеннях у міжнародних справах, де суперечливі імперативи і норми є правилом.
Договір про НАТО був написаний – як його головний автор Теодор Ахіллес доклав зусиль, щоб пояснити мені на початку 1980-х років – для того, щоб забезпечити простір для адаптації, надавши Північноатлантичній раді можливість встановлювати свої власні правила. Саме це дозволило NAC створити такі методи, як процедура мовчання.
Це, як підкреслив Ахіллес, було зроблено навмисно, щоб НАТО завжди могла знайти спосіб ухвалювати необхідні рішення і щоб вона не була обмежена правом вето, як Організація Об’єднаних Націй (ООН). Аргументом Ванденберзької резолюції 1948 року на користь створення НАТО було те, що право вето в Раді Безпеки ООН заважає їй забезпечувати безпеку. Дух часу наприкінці 1940-х років полягав у бажанні подолати обмеженість міжнародних органів їхніми правилами застосування права вето.
Чи не знадобляться для цього важкі дипломатичні зусилля?
Безумовно. І це буде того варте. Це не лише зміцнить НАТО в управлінні існуючими проблемами і членами Альянсу. Це також прискорить наступні розширення до України і не тільки.
