Важливо інвестувати в майбутнє та реформувати фіскальні правила, водночас децентралізувати та демократизувати економічне управління.
За останні кілька років Європейський Союз зіткнувся з численними кризами, які призвели до серйозного перегляду економічного управління.
2010-ті визначилися відповіддю на кризу єврозони, зосередженою на скороченні бюджетного дефіциту та боргу. «Управління за правилами та управління цифрами» Пакту стабільності та зростання (ПСР) спочатку було посилено за допомогою жорсткої економії та структурних реформ. Вони не спрацювали та були повільно скасовані , оскільки інституційні суб’єкти ЄС визнали необхідність зростання у 2012 році, гнучкості з 2014 року, інвестицій з 2015 року та соціальних прав з 2017 року.
Коли в 2020 році почалася пандемія, економічне управління єврозони було трансформовано. Держави-члени вжили експансивних заходів, щоб зміцнити свою економіку та захистити життя та засоби до існування. Єврокомісія призупинила дію фіскальних правил , а також тих, що стосуються державної допомоги, і створила програму SURE для підтримки зайнятості. А Рада ЄС погодилася з NextGenerationEU та Фондом відновлення та стійкості (RRF) вартістю 800 мільярдів євро, зосередженим на переході до екологічно чистих, цифровій трансформації та соціальній нерівності.
Тим часом комісія також оновила Європейський семестр . Це була зміна від низхідних негативних умов — які вимагали швидкої фіскальної консолідації державами-членами для виконання критеріїв дефіциту та боргу Пакту про стабільність і зростання, разом із дерегуляцією ринку праці та скороченням соціального забезпечення — до низхідних позитивних умов , більше моркви та менше (але краще) палиці. Це включало гранти RRF для екологічних, цифрових і соціальних проектів, запропонованих країнами в обмін на структурні реформи для вирішення національних економічних і адміністративних проблем і соціальної нерівності.
Усе це сприяло в основному успішному контролю над потенційно катастрофічними економічними наслідками пандемії. Однак за цим послідував неминучий інфляційний тиск, пов’язаний із перезапуском економіки з розірваними ланцюжками поставок, що призвело до кризи вартості життя . Потім настала криза безпеки внаслідок війни в Україні та супутня енергетична криза, яка лише посилила інфляційний тиск. І останньою, але не менш важливою була екзистенціальна криза , пов’язана зі зміною клімату, з незліченними людськими та екологічними втратами, пов’язаними з дедалі спекотнішим літом, інтенсивними лісовими пожежами, катастрофічними штормами та підвищенням рівня моря.
Постійна фіскальна спроможність
Те, як ЄС реагує на виклики, спричинені цими кризами, визначить його майбутнє. Чи повернеться воно до попереднього статусу фіскальних правил чи суттєво їх реформує? Чи залишить він тимчасовий RRF як одноразову екстрену інвестицію чи додасть нові боргові механізми на рівні ЄС, які дозволять йому впоратися з численними кризами, одночасно вживаючи необхідних кроків для більш стійкого, справедливого та справедливого переходу?
Відповідь ЄС визначатиме не лише його економічну, а й політичну траєкторію. Повернення до невдалого управління єврозоною з жорсткою економією та без інвестицій, необхідних для протистояння численним викликам ЄС, також спричинить негативні наслідки, які сприяли зростанню популістської , антисистемної політики та змусять координацію на рівні ЄС вирішити численні кризи стає все важче.
ЄС потребує постійної фіскальної спроможності для інвестицій та перерозподілу, щоб подолати ризики стійкості, соціальні та безпекові ризики. Ризики сталого розвитку, здебільшого зосереджені на екологізації економіки та цифровізації суспільства, вже є цілями RRF, але потрібно набагато більше, враховуючи величезні державні витрати, необхідні лише для «зеленого» переходу для фінансування трансформації енергетики, транспорту та будівель, а також стимулювати приватні інвестиції.
Таке фінансування потрібне для того, щоб гарантувати, що всі країни-члени, а не лише багатші, зможуть інвестувати всіма необхідними способами. З повторним застосуванням фіскальних правил і за відсутності будь-якого інвестиційного фонду на рівні ЄС було підраховано, що лише чотири країни матимуть достатній фіскальний простір, щоб досягти максимальної межі глобального опалення +1,5C; вісім не могли б зробити це, не перевищивши ліміт дефіциту, а решта мали б труднощі. Без таких коштів країни з меншою схильністю до досягнення цілей — зокрема, країни Центральної та Східної Європи, які залежать від вугільних електростанцій та/або політично неналаштовані — ймовірно, навіть не спробували б.
Відсутність значних інвестицій може відчутися не відразу. Але після того, як RRF закінчиться у 2026 році, розрив національних витрат на зелені інвестиції в наступні роки стане набагато більш проблематичним для країн з великим боргом з огляду на фіскальні правила, незалежно від того, як вони будуть реформовані.
Мультиплікаційні ефекти
Сполучені Штати з масштабними інвестиційними ініціативами, такими як CHIPS і Закон про науку для напівпровідників і Закон про скорочення інфляції (IRA) на 369 мільярдів доларів для енергетичної безпеки та зміни клімату, роблять ставку на мультиплікаційний ефект цільових державних інвестицій, щоб стимулювати приватні зобов’язання . Спочатку ЄС нічого не зробив у відповідь, окрім скарг на недобросовісну конкуренцію та переміщення європейських компаній, щоб скористатися субсидіями США.
Однак нещодавно комісія запропонувала промисловий план «Зеленої угоди» — із виробничими цільовими показниками для «зеленого» виробництва, тимчасовим послабленням правил державної допомоги та сприянням розвитку навичок — разом із платформою «Стратегічні технології для Європи». Однак STEP перепрофілює наявні кошти та не матиме можливості підтримувати необхідні промислові перетворення в ЄС.
Таким чином, Промисловий план «Зеленої угоди» не зможе зрівнятися зі США з точки зору грошей або мультиплікаторів (враховуючи відсутність союзу ринків капіталу для стимулювання венчурного капіталу). Більше того, у пропозиціях ЄС відсутні соціальні умови IRA, пов’язуючи фінансування з колективними переговорами, хорошою заробітною платою, створенням робочих місць, інвестиціями в навчання та учнівство, оподаткуванням надприбутків і забороною на викуп акцій компаній і надмірні дивіденди.
Не менш важливо, хоча пом’якшення правил державної допомоги через Тимчасову рамкову програму на випадок кризи та перехідного періоду є ключовим для вивільнення більшої кількості інвестицій, за відсутності основного механізму фінансування на рівні ЄС це ризикує порушити баланс рівних умов гри, настільки важливих для єдиного ринку. Пом’якшення правил державної допомоги саме по собі дає можливість багатшим державам-членам, які мають фінансовий простір, інвестувати, тоді як інші не хочуть або не можуть: лише на Німеччину припадає майже половина дозволеної допомоги. Коротше кажучи, ЄС все ще не має основних ресурсів та інструментів для досягнення ефективної декарбонізації та цифровізації, незважаючи на багато «бла, бла, бла» (як сказала б Грета Тунберг).
Фонд добробуту ЄС
Ще до поштовху, який надійшов від ініціативи США, багато хто закликав до постійного боргу на рівні ЄС, щоб забезпечити інвестиційні кошти для всіх держав-членів на регулярній основі, навіть якщо це вимагало зміни договору. Подумайте про це як про фонд добробуту ЄС, подібний до національних суверенних фондів, який випускає боргові зобов’язання на глобальних ринках для інвестування через гранти державам-членам: в освіту, навчання та підтримку доходів; екологізація економіки та цифрове підключення суспільства; і у великих проектах фізичної інфраструктури. Інший спосіб подумати про це, враховуючи триваючий опір боргу на рівні ЄС з боку деяких держав-членів, було б як «тимчасові фонди простого переходу», спрямовані назелені та продуктивні реформи та інвестиції або як постійний інвестиційний фонд клімату та енергетики ЄС.
Такий механізм також можна використовувати для сприяння солідарності через інноваційні фонди ЄС, спрямовані на соціально-економічні потреби. Довгий час шукали європейську схему перестрахування на випадок безробіття, яку можна було б створити за моделлю тимчасових соціальних облігацій SURE, випущених під час пандемії з великим успіхом: 15-річна облігація залучила 6,55 мільярда євро, а загальне фінансування склало 98,4 мільярда євро, враховуючи 16 відсотків світового випуску соціальних облігацій у 2021 році.
Фонд інтеграції біженців для муніципалітетів міг би походити від розширеного Фонду надання притулку, міграції та інтеграції, щоб покривати додаткові витрати на соціальні послуги, переселення та перенавчання — на відміну від основного фінансування повернення, як зараз — особливо в світлі кризи в Україні та сплеск прибуття через Середземне море. Іншими об’єктами можуть бути « просто мобільність», зосереджена на витоку мізків, інвестиції в раннє дитинство або навіть гарантований (базовий) мінімальний річний дохід — це може фінансуватися за рахунок «цифрового дивіденду» платформ, які повинні платити за наші дані, встановивши наші попередні права власності.
Крім цих коштів на соціально-економічні цілі, потрібен інвестиційний фонд на рівні ЄС для вирішення ризиків безпеки в більш загальному плані, понад або як частина 2 відсотків валового внутрішнього продукту, обіцяного членами Організації Північноатлантичного договору. Водночас Україні потрібен спеціальний фонд, щоб допомогти їй відбудуватися відповідно до плану Маршалла, а ЄС є основним донором.
Реформування правил
Реформа фіскальних правил має суттєве значення, враховуючи проблеми, які виникнуть у результаті відновлення нереформованих правил. Проциклічні правила ПСР, посилені між 2010 і 2012 роками через «пакет шести», «пакет із двох» і Фіскальний пакт, завдали значної шкоди перспективам зростання єврозони, особливо для держав-членів, які найбільше постраждали від надмірного процедура дефіциту, не кажучи вже про ті, що в програмах умов. До другої половини 2010-х років економічна ситуація в Європі покращилася, тоді як більше було зроблено для « соціалізації » Європейського семестру, щоб зробити його краще адаптованим до різних потреб держав-членів. Але жорстка економія бюджету вписана в правилащо ті, хто не мав фіскального простору (читай, південна Європа), не могли інвестувати, а ті, хто мав фіскальний простір (північна Європа), не інвестували.
У відповідь на кризу Covid-19 Комісія значною мірою залишила позаду свою роль примусу, а потім і модератора в кризі єврозони, щоб стати промоутером нових промислових стратегічних ініціатив через Національні плани відновлення та стійкості (NRRP ). Гранти та позики від RRF мали надаватися державам-членам, які відповідали певним умовам. У поєднанні з європейським семестром, який є значно більш «знизу вгору», участь держав-членів підкреслюється через «національну відповідальність» за плани, тоді як Комісія здійснює нагляд через умови, наприклад, визначення того, чи досягнуто узгоджених «віх» економічних реформ до виплачується наступний транш фінансування.
Загалом NRRP спрацювали ефективно, хоча вони працювали в тих країнах, які взяли на себе відповідальність — здебільшого бенефіціари грантів RRF. Це надає перевагу південно- та східноєвропейським країнам — Португалії, Іспанії, Хорватії та Словаччині, які розробляють амбітні плани із значними компонентами соціальної політики, — а не країнам на півночі, таким як Німеччина, Нідерланди та Австрія.
Протягом останніх кількох років багато політичних аналітиків закликали до повного призупинення фіскальних правил. Їх можна замінити набором «стандартів » для оцінки стійкості в контексті або «золотим правилом», згідно з яким орієнтовані на майбутнє державні інвестиції (крім NextGenerationEU) — в освіту та навчання, озеленення економіки, цифровізацію суспільства або покращення фізичної інфраструктури — не буде зараховано до дефіциту чи боргу. Іншою пропозицією було усунути «боргове гальмо», закладене в національному конституційному законодавстві (що вимагає, щоб інвестиції країн єврозони фінансувалися за рахунок поточних податкових надходжень, а не облігацій), щоб заохотити країни інвестувати в інфраструктуру або розвивати зелену економіку.
У Німеччині під час кризи єврозони прихильність Schuldenbremse ( разом із фетишизмом для schwarze Null ) забезпечила не тільки те, що федеральні витрати не встигали за зростанням економіки, незважаючи на роки бюджетного профіциту. У федеральній системі — де землі відповідають за університетську освіту, а органи місцевого самоврядування — за місцеву інфраструктуру, правила також обмежують нові інвестиції для бідніших (і без того більш боржників) регіонів і населених пунктів, тим самим посилюючи нерівність між субфедеральними одиницями та гальмуючи зростання. Цікаво, що у своєму Економічному прогнозі за 2016 рік Організація економічного співробітництва та розвитку використала приклад Німеччини, щобпродемонструвати, що державні інвестиції, фінансовані за рахунок боргу, не матимуть довгострокового впливу на співвідношення борг/ВВП.
Скромна редакція
Пропозиція Комісії щодо реформування фіскальних правил — опублікована в листопаді 2022 року, переглянута наприкінці квітня — пропонує скромний перегляд, зосереджений на прийнятності боргу. Він зберігає кількісні обмеження — 3 відсотки бюджетного дефіциту та 60 відсотків боргу/ВВП — усуваючи лише річну ставку (1/20), за якою надлишковий борг повинен бути скорочений.
Комісія, ймовірно, усвідомлювала, що зміни будуть складними , оскільки правила та номери ПСР прописані в договорах і законодавстві в багатьох місцях. Але це означало б , що станом на 2024 рік 14 держав-членів (більшість) з бюджетним дефіцитом понад 3 відсотки, що становить 70 відсотків ВВП ЄС серед них, будуть змушені скоротити свої дефіцити на 0,5 відсотка ВВП, або навіть 0,7 відсотка у випадку чотирьох країн.
Комісія рекомендувала більш тривалі періоди для досягнення чисельних цілей і більшу чутливість до конкретних країн у застосуванні правил. Але вона не прийняла золотого правила інвестицій, стверджуючи, що буде важко оцінити, що може мати значення. Він мало зробив для того, щоб пов’язати реформу правил із зеленими та цифровими цілями NextGenerationEU, окрім туманно припущення , що країни «отримають вигоду від більш поступового фіскального коригування», якщо вони зобов’яжуться впровадити «важливі реформи та інвестиційні заходи». І вона не висунула відповідних пропозицій щодо постійного боргового механізму на рівні ЄС, бачачи, що роз’єднана рада мало погоджується – це втрачена можливість.
У рамках цього загального сценарію пропонованого повернення до скромно переглянутого ПСР без постійного боргу багато аналітиків стурбовані впливом на економічне здоров’я держав-членів, а також на інвестиції в «зелений» і цифровий перехід. Дехто закликає до перегляду математичних моделей і статистичних інструментів правил, наприклад, застрахувавши від проциклічних ефектів шляхом заміни правила бюджетного балансу правилом видатків і методології « розриву випуску», що використовується для першого, на потенційний випуск. альтернатива зростання, пов’язана з останнім.
Інші запропонували вийти за межі ВВП, наприклад , врахувати показники стійкості та добробуту. Країни-члени візьмуть на себе зобов’язання щодо досягнення кліматичних цілей (таких як скорочення викидів парникових газів), а не щодо конкретних інвестицій. Це дозволить уникнути обтяжливих вимог комплексних і зобов’язуючих інвестиційних планів, водночас отримаючи вигоду від гнучкості вибору найбільш ефективних інвестицій з часом. Досвід NRRP показує, що фінансування на основі ефективності ризикує наголошувати на результатах, які можна виміряти, так що віхи та цілі стають цілями самі по собі, на шкоду хорошій політиці.
Незважаючи на передбачену більш зручну для користувача реформу, країни-члени з великим боргом залишаться без фіскального простору чи фінансування, щоб вони могли інвестувати, як це необхідно для виконання своїх зобов’язань щодо сталого розвитку та соціальних інвестицій у ЄС, і, можливо, піддадуться жорсткій економії, якби вони не виконали досягти своїх цілей щодо скорочення боргу.
Вирішальна роль
Що стосується тих країн, які мають фіскальний простір, Німеччина відіграє вирішальну роль у забезпеченні позитивної реформи правил і створенні фіскального потенціалу на рівні ЄС. Але всі ознаки вказують на те, що він як і раніше зосереджений на тому, щоб відштовхнути ЄС до status quo ante , підтримуючи « скромну » позицію, яку він займав під час кризи єврозони та в перші місяці пандемії, до історичного переходу до тимчасового ЄС- рівень боргу.
Його міністр фінансів Крістіан Лінднер, зокрема, закликав повторно застосувати повну силу правил і цифр ПСР, щоб гарантувати, що всі країни-члени виплатять дефіцит і борги або понесуть наслідки через процедуру надлишкового дефіциту. Крім того, він виступає проти будь-якого постійного фонду на рівні ЄС, вважаючи його просто «додатковим боргом» на противагу інвестиціям у більш стале майбутнє. У той час як його уряд обійшов конституційне боргове гальмо, створивши величезні позабалансові фонди та пакети допомоги для оплати війни в Україні та енергетичних потреб — на додаток до використання правил державної допомоги для інвестування значних коштів у власні промисловості.
Як пояснити одержимість німецького уряду боргами та його неспроможність засвоїти політичні уроки кризи єврозони, коли поворот до жорсткої економії через швидке скорочення дефіциту призвів до анемічного зростання та зростання популізму? Чому Німеччина не відійшла від своєї переваги до пандемії щодо фіскальних обмежень, щоб прийняти «внутрішню переоцінку» — підвищення внутрішнього попиту для виправлення структурних дисбалансів єврозони — або фіскальний перерозподіл на рівні ЄС через спільний борг?
Серед можливих пояснень — інерція, породжена ордоліберальними ідеями та « культурою стабільності », яка закриває очі німецьким політикам на альтернативи фіскальній консолідації, а також опір німецьких компаній «ревальвації», яка може позбавити їх конкурентної переваги на єдиному ринку. , враховуючи експортоорієнтовану модель зростання Німеччини. Але позиція Німеччини не визнає економічних ризиків повернення до обмежувальних фіскальних правил без будь-яких інвестиційних механізмів на рівні ЄС, включаючи той факт, що Німеччина залежить від процвітаючих сусідів для потужного експорту — Китай незабаром матиме власний «Ch(m)ercedes» . Крім того, Німеччина ігнорує політичні ризики, пов’язані з будь-яким поверненням до жорсткої економії під виглядом фіскальної стабільності, що, ймовірно, лише розпалить подальше популістське змагання.
Демократизація та децентралізація
Якими б не були результати реформи фіскальних правил і боргових ініціатив на рівні ЄС, поворот до промислової політики та інвестицій передбачає посилення ролі державних суб’єктів на рівні ЄС і національних рівнях, коли державні підприємці розробляють промислові стратегії для відновлення економіки та інвестування. в майбутньому. Яскравими прикладами є NextGenerationEU та RRF. Європейський семестр відіграв важливу роль, враховуючи його складну архітектуру для координації, але він залишається технократичним заходом, здебільшого зосередженим у виконавчих органах влади держав-членів у координації з Комісією. Хоча в контексті NRRP це, здається, спрацювало добре, воно посилило централізаційні тенденціїміж Комісією та національними столицями. Європейський парламент і національні парламенти мали незначний внесок, те ж саме стосується соціальних партнерів і учасників громадянського суспільства.
Враховуючи досвід NRRP та можливу можливість створення більш постійного інвестиційного фонду на рівні ЄС, процеси національного планування мають бути не лише демократизовані, але й децентралізовані. Демократизація означає посилення ролі національних парламентів у перевірці національних планів, одночасно забезпечуючи широку громадську участь. Децентралізація передбачає посилення залучення всіх зацікавлених сторін — роботодавців, профспілок та інших неурядових організацій — на регіональному та місцевому рівнях. Це не тільки для того, щоб ініціативи промислової політики були належним чином спрямованими та максимально ефективними, але й для захисту від клієнтелізму та корупції. Разом це сприяло б національній власності, одночасно допомагаючи боротися з популістськими заявами про єдину альтернативу «технократії» ЄС.
Комісія також повинна розглянути можливість демократизації процесу планування в ЄС шляхом відкриття діалогу з усіма зацікавленими сторонами щодо його цілей промислової політики. Такий «діалог великої промислової стратегії» міг би створити загальні цілі та завдання для більш екологічних інвестицій і цифровізації, керованої суспільством, водночас подолаючи соціальну нерівність і сприяючи « стратегічній автономії » або економічному « суверенітету » ЄС. Це могло б спиратися на економічні та монетарні діалоги, які регулярно організовує парламент із виконавчими органами ЄС. Але вона повинна бути більш інклюзивною щодо громадянського суспільства та громадян — можливо, за моделлю Конференції про майбутнє Європи — і більш амбітною.з точки зору встановлення цілей сталого та справедливого зростання.
Більш інклюзивні діалоги на рівні ЄС, що супроводжуються більш низьким підходом до національного планування в Європейському семестрі, зокрема, якщо вони підтримуються постійними інвестиціями на рівні ЄС, ймовірно, сприятимуть не тільки кращим економічним показникам, але й посилять політичну легітимність. На національному рівні вони допомогли б протистояти популістському дрейфу в багатьох країнах, який, безумовно, підживлювався б будь-яким поверненням до жорсткої економії. Крім того, на рівні ЄС вони дозволили б більш демократично обговорювати цілі сталого та справедливого розвитку.
На роздоріжжі
ЄС стоїть на роздоріжжі. Чи виступить він із єдиним зобов’язанням інвестувати в майбутнє Союзу, включаючи нову промислову політику та інвестиційні інструменти для боротьби зі зміною клімату та соціальною нерівністю, реагуючи на ризики безпеці, з якими він стикається? Або, у кращому випадку, це пройдуть, повернувшись до дещо модифікованої версії фіскальних правил і залишивши країни-члени напризволяще? Єдина правильна відповідь полягає у визнанні взаємозалежності європейських економік і необхідності солідарності, зокрема в політичному контексті популістського заперечення ліберальних цінностей і демократії.
Економічне управління в ЄС має бути демократизоване та децентралізоване, з посиленням ролі європейського та національного парламентів, враховуючи функцію перерозподілу фіскальної спроможності на рівні ЄС, а також із більшим залученням соціальних партнерів та громадян знизу догори на місцевому, національному та європейському рівнях. . Між інституційними учасниками ЄС та всіма зацікавленими сторонами слід розпочати діалог щодо загальних промислових стратегій, а також макроекономічних цілей. Це демократизує та легітимізує економічне управління, замінивши правила цільової кількості.
Автор: Вів’єн Шмідт – професор європейської інтеграції імені Жана Моне в Школі Парді Бостонського університету та почесний професор Університету Луїса Гвідо Карлі в Римі. Її остання книга — « Криза легітимності в Європі: управління за правилами та управління цифрами в єврозоні» (Oxford University Press).
Джерело: форум EconPol, CESIfo,ЄС
