Руйнування російської макроекономіки може спокусити західних політиків ще більше вивести з рівноваги президента Росії Владіміра Путіна та його владні центри про це пишуть Брайан О’Тул та Деніел Фрід для Atlantic Council
У середу російський центральний банк оголосив про нові заходи, спрямовані на десятикратне прискорення продажу іноземної валюти, щоб підтримати рубль, що хитається. Хоча падіння курсу рубля після повномасштабного вторгнення Росії в Україну є недосконалим показником справжнього фінансового стану, не можна заперечувати, що фінансові санкції Заходу, експортний контроль та інші економічні заходи мали значний вплив на російську економіку. Макроекономічні проблеми Росії лише посилюються, оскільки доходи від експорту – особливо вуглеводнів – продовжують знижуватися, а внутрішня економіка все більше орієнтується на виробництво воєнного часу за рахунок реального економічного розвитку.
Але чи довго це триватиме? Із запровадженням жорсткіших санкцій, спроби Росії ухилитися від них посилилися. Для подальшого посилення тиску на режим президента Росії Володимира Путіна або навіть для збереження цього тиску в міру того, як Москва вдосконалює свої заходи з ухилення, Захід повинен буде посилити санкції та інші інструменти економічного державного управління. Руйнування російської макроекономіки і нестабільна внутрішньополітична ситуація після невдалого перевороту і подальшої смерті засновника групи “Вагнер” Євгена Пригожина можуть спокусити західних політиків скористатися можливістю ще більше вивести Путіна і його владні центри з рівноваги.
Ці економічні державницькі заходи є лише одним із декількох напрямків боротьби з російською агресією, включаючи військову, економічну та дипломатичну підтримку України, і навряд чи самі по собі змусять Росію вивести війська з України в найближчій перспективі. Але вони можуть створити проблеми для російської системи, в тому числі зменшити виробництво воєнного часу.
Нижче наведено п’ять основних сфер, в яких економічний тиск може бути посилений.
1. Посилити контроль за дотриманням експортного контролю
Одразу після того, як 24 лютого 2022 року російські війська розпочали тотальне вторгнення в Україну, Сполучені Штати запровадили проти Росії наймасштабніші з часів закінчення холодної війни заходи експортного контролю. Вони зробили це у партнерстві з Групою семи (G7) та низкою інших країн, переважно європейських, а також Південною Кореєю, Австралією та Тайванем. Об’єктами контролю, зокрема, є високотехнологічні товари, такі як мікрочіпи, а також “широкий спектр товарів, які Росія намагається використати для просування своїх стратегічних амбіцій”, згідно з даними Міністерства торгівлі США, провідного відомства, що відповідає за впровадження та дотримання експортного контролю. Дефіцит, додає Міністерство торгівлі, “як наслідок, завдасть шкоди ключовим промисловим секторам країни”.
Важко переоцінити масштаби запровадженого експортного контролю, навіть якщо в ЗМІ його часто порівнюють з фінансовими санкціями та обмеженням цін на нафту. Як охарактеризував у травні колишній помічник міністра торгівлі США Кевін Вульф, “залишилося мало що контролювати, окрім базових комерційних товарів, і навіть багато таких товарів стають об’єктами контролю з боку США і союзників, якщо вони мають тип, який може бути перепрофільований для допомоги російській військовій машині”.
Правила, навіть багатосторонні, – це одне. Інша справа – ефективне їх виконання. Надходять численні повідомлення про те, що заборонені технології і товари потрапляють до Росії через витончені схеми третіх країн з метою уникнення експортного контролю. Перекриття цих незаконних каналів є трудомістким завданням, і адміністрація Байдена активізувала зусилля для вирішення цього виклику. З лютого 2023 року Бюро промисловості та безпеки Міністерства торгівлі США та Міністерство юстиції США посилили свою співпрацю з метою протидії ухиленню від контролю, що базується в США. Крім того, високопосадовці США подорожують світом, щоб застерегти уряди країн від перетворення на транзитні пункти для нелегальної торгівлі.
Це правильні кроки, але на відміну від фінансових санкцій, які діють як вузьке місце у відносно невеликій кількості найбільших світових фінансових установ, експортери товарів набагато ширше представлені і, що важливо, не піддаються такому ж інтенсивному контролю з боку США, як банківський сектор. Більш ефективне правозастосування вимагатиме більших амбіцій і значних інвестицій в існуючу інфраструктуру координації та правозастосування експортного контролю в країнах “Великої сімки”.
Стара група урядів CoCom (“Координаційний комітет”), яка підтримувала експортний контроль проти Радянського Союзу під час холодної війни, є прецедентом для такої міжнародної координації. Після закінчення холодної війни КоКом розширився, включивши Росію, і перетворився на Вассенаарські домовленості. Сполучені Штати та їхні партнери можуть спробувати відродити механізм координації експортного контролю, спрямований проти Росії, в нинішніх глобальних умовах. Комітет 2.0 міг би слугувати постійною групою для вироблення консенсусу щодо експортних обмежень і засобів протидії ухиленню від них між країнами-партнерами. Такий механізм, ймовірно, зосередився б на розробці та впровадженні спільних стандартів щодо аспектів експортного контролю на національному та міжнародному рівнях. Такий підхід до вирівнювання правил гри зробив би протидію ухиленню простішим завданням, ніж сьогодні.
Наприклад, принцип “знай свого клієнта” впроваджений у банківській сфері. Було б логічно, якби Міністерство торгівлі США, яке останніми роками переглянуло свій підхід до правозастосування і стало більш схожим на підхід Управління з контролю за іноземними активами (OFAC) Міністерства фінансів США, застосувало подібні концепції до високотехнологічних виробників, експедиторів, страхових компаній та інших учасників ланцюга постачання. Ці стандарти можуть бути узгоджені між країнами-однодумцями за допомогою активного механізму координації. OFAC часто заявляє, що застосовує правозастосування, щоб сприяти дотриманню стандартів іншими, і Міністерство торгівлі США могло б застосувати аналогічний підхід через правозастосовні дії проти компаній, посередників, брокерів і різних посередників, які демонструють недбалість, щоб перешкоджати іншим. Обмін інформацією про ухилення від сплати податків і правозастосування, який вже відбувається між Сполученими Штатами та ключовими партнерами, можна було б узгодити на регулярній основі.
Експортний контроль проти Росії ніколи не буде герметичним; зрештою, радянське шпигунське агентство КДБ, в якому виріс Путін, присвятило цілий відділ крадіжці західних технологій. Але досконале правозастосування не повинно стояти на заваді хорошому виконанню. Тертя, неефективність і додаткові витрати навіть недосконалого експортного контролю мають значний вплив, особливо на таку економіку, як російська, чия клептократична природа, побудована за принципом “зверху-вниз”, позбавляє її стійкості.
2. Підвищити верхню межу ціни на нафту
У вересні 2022 року “Велика сімка” запровадила новий захід, спрямований на зменшення доходів Росії від продажу нафти, водночас підтримуючи постачання російської нафти, щоб уникнути дефіциту та цінових шоків. Обмеження ціни на нафту запроваджується через загрозу відмовити країнам G7 у наданні транспортних, страхових та фінансових послуг у разі продажу російської нафти за ціною, вищою за шістдесят доларів за барель. Спочатку скептично налаштовані аналітики та керівники енергетичних компаній відкидали верхню межу ціни як нездійсненну, часто з насмішкою. Але на сьогоднішній день, незважаючи на численні звинувачення в шахрайстві, високі цілі верхньої межі ціни, схоже, спрацювали так, як було заплановано: Доходи від продажу російської нафти суттєво знизилися – завдяки певній комбінації зовнішніх макроекономічних факторів, несхильності до ризику на ринку та верхньому ціновому ліміту “Великої сімки” – і без значного цінового шоку.
Незважаючи на вплив на російські доходи, нещодавні звіти свідчать про те, що дотримання верхньої межі ціни випробовується на міцність в умовах зростання світових цін на енергоносії. Так, середня ціна на російську нафту нещодавно перевищила межу в шістдесят доларів за барель, і Росія, за повідомленнями, намагається обійти цю межу, завищуючи вартість транспортування. Чиновники Міністерства фінансів США раніше стверджували, що без коригування ефективність економічного тиску з часом має тенденцію до послаблення. Якщо Сполучені Штати та їхні партнери хочуть продовжувати тиск на російську економіку і надалі, і робити це без різких стрибків на світових енергетичних ринках, то один із способів – зосередитися на примусових заходах, спрямованих на боротьбу з махінаціями з ціновими обмеженнями.
Ці зусилля можуть включати розслідування нафтових брокерів, вантажовідправників і страхових компаній країн G7, які здійснюють операції з російською нафтою. Ці суб’єкти більшою мірою відповідальні за дотримання цінових обмежень, і західна влада чітко дала їм зрозуміти, що ухиляння від сплати за неринковими транспортними тарифами є порушенням положень про “безпечну гавань” щодо цінових обмежень. Західна влада могла б також показати приклад махінатора з ціновими обмеженнями, наклавши санкції на судноплавну компанію, яка обходить обмеження, хоча такі дії можуть відлякати інших, хто працює в межах цінових обмежень, щоб знизити ризики російських нафтових операцій і ненавмисно вилучити з ринку більше пропозиції, ніж планує Захід. Країни G7 могли б також протидіяти спробам Росії накопичити нафтові танкери, які працюють поза межами обмежень G7, заборонивши таким суднам заходити в їхні води, оскільки вони не мають належного страхування, або ж наклавши санкції на російські підставні компанії, які скуповують ці “кораблі-примари”, а також на самі судна.
Багато спостерігачів, у тому числі колишній посол США в Росії Майкл Макфол, виступають за зниження верхньої межі ціни, щоб посилити тиск на російську економіку. Шкода, яку такий захід може завдати російській економіці, що вже потерпає від скорочення доходів від продажу вуглеводнів, здається очевидною. Однак Сполучені Штати, ймовірно, зважуватимуть будь-які такі дії з огляду на ризики ненавмисного витіснення більшої кількості російського продукту зі світових енергетичних ринків, які вже стикаються з підвищеним попитом і зростанням цін.
Перша фаза санкцій після вторгнення Росії в Україну у 2014 році включала обмеження на високотехнологічні нафтовидобувні технології, покликані стримувати розробку Росією майбутніх потужностей, таких як сланцеві, глибоководні та арктичні запаси. Майбутній видобуток газу не був прямо включений, але також мав стати ціллю. Націленість на газ залишається можливою стратегією, але, знову ж таки, ключовими викликами залишаються забезпечення дотримання та розширення цих санкцій (наприклад, включення Японії до участі у впровадженні обмежень). Кільком європейським країнам вдалося відлучити себе від значної частини російського трубопровідного газу – Польщі після систематичних і успішних зусиль, а Німеччині – в екстреному порядку. Однак європейський імпорт російського скрапленого природного газу (СПГ) залишається високим. Як і у випадку з нафтою, виклик для західних політиків у питанні експорту російського ЗПГ полягає в тому, як знайти баланс між тиском на російські прибутки і стабільністю світових цін. Враховуючи оцінки США, що неросійський ЗПГ стане більш доступним протягом наступних двох років, заходи проти російського експорту ЗПГ можуть бути середньостроковою, а не короткостроковою метою енергетичних санкцій.
3. Використати заблоковані російські валютні резерви для відновлення України
У лютому 2022 року країни G7 заморозили приблизно $360 млрд російських валютних резервів, що зберігаються в їхніх юрисдикціях, з яких понад $200 млрд – у Європі. Це був один з найсміливіших кроків економічного тиску на Росію. Відтоді уряди країн G7 обговорюють, чи варто використовувати ці активи для відновлення України. Прихильники вказують на те, що ці кошти вкрай необхідні Україні; їх використання полегшило б навантаження на Європу, Сполучені Штати та інші джерела підтримки і може бути виправдане з точки зору міжнародного права. Скептики стверджують, що правові підстави для конфіскації таких активів є сумнівними і що це створить небезпечний прецедент. Адміністрація Байдена, схоже, розділилася в питанні про те, чи варто використовувати ці активи, а Європейський Союз (ЄС) виступає проти, принаймні на даний момент. На травневому саміті в Токіо “Велика сімка” зробила відносно нейтральну заяву про те, що російські валютні резерви залишатимуться іммобілізованими доти, доки Росія не заплатить за шкоду, яку вона завдала Україні.
Незважаючи на те, що дебати тривають, здається, що по обидва боки Атлантики, в тому числі серед впливових членів Конгресу США, наростає імпульс до використання російських активів у тій чи іншій формі для допомоги у відновленні України. Прямі наслідки для Росії від остаточного позбавлення цих активів можуть не вплинути на Москву в короткостроковій і середньостроковій перспективі; Росія може вважати їх втраченими в будь-якому випадку. Але символічні наслідки вилучення більше половини російських суверенних активів для виплати компенсації жертвам незаконної війни Росії були б величезними. Більше того, спрямування російських коштів в Україну могло б зняти ключовий фактор тиску на західні уряди, багато з яких збільшили свої витрати на надання Києву коштів та зброї. Це питання може бути пов’язане з юридичними ризиками, але воно навряд чи зникне безслідно.
4. Відстежувати (і вилучати) гроші
З 2014 року західні санкції спрямовані на корумповане найближче оточення Путіна. Активи деяких наближених Путіна були заморожені і навіть конфісковані. Але виявлення прихованих російських активів – як приватних, так і пов’язаних з державою – неможливо здійснити, просто переслідуючи підсанкційних осіб.
Використання корумпованих фінансових каналів для приховування особистих статків за кордоном і приховування державного контролю над іноземними активами є характерною рисою діяльності Кремля, більш поширеною за часів Путіна, але яка існувала ще до нього. Одним з аспектів є приховування особистих статків російськими олігархами, друзями Путіна і, як повідомляється, самим Путіним. Інший – використання російських коштів для скуповування іноземних компаній як для приховування статків, так і для прихованого контролю над європейськими чи іншими компаніями.
Законодавство і регулювання для створення більшої прозорості у світовій фінансовій системі, в якій домінує Захід, обговорювалося десятиліттями в міжурядовій Групі з розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей та на інших форумах і призвело до прогресу в законодавстві про ідентифікацію бенефіціарних власників і усунення методів фінансового приховування, таких як акції на пред’явника. Але є й інші сфери, визначені прихильниками прозорості, які ще не стали законом у таких великих юрисдикціях, як Сполучені Штати. Одна з ідей полягає в тому, щоб поширити регулювання боротьби з відмиванням грошей на небанківських фінансових посередників, таких як юристи, бухгалтери та ріелторські фірми. Прихильники цих заходів прозорості можуть знайти прихильних до них законодавців у західних столицях, які захочуть використати інструменти прозорості для боротьби з Росією.
5. Запровадити повне фінансове ембарго (з вилученнями)
Після вторгнення Росії в Україну у 2014 році Сполучені Штати, ЄС та інші члени G7 діяли обережно, враховуючи розмір російського фінансового сектору – безумовно, найбільшого з тих, на які коли-небудь націлювався режим санкцій, – зупинившись на повному блокуванні санкцій проти найбільших російських державних банків. У 2022 році Сполучені Штати та інші країни G7 запровадили повні блокуючі санкції проти найбільших російських державних і приватних банків, включно з державним “Сбербанком” і приватним “Альфа-Банком”.
У лютому 2023 року, в річницю вторгнення, Сполучені Штати та західні партнери запровадили санкції проти більшості російських банків, що залишилися, будь-якого реального розміру або з міжнародними зв’язками. Хоча кілька менших російських банків все ще можуть вести бізнес із Заходом, російська фінансова система не так вже й далеко від фінансового ембарго.
Тим не менш, західні політики можуть бути стурбовані тим, що найбільші російські банки приховують свої власні транзакції серед транзакцій, які проводять непідсанкційні російські банки, і ця тенденція була підкреслена в санкціях, запроваджених у лютому 2023 року. З огляду на масштабні заходи, які вже запроваджені, політики можуть зробити висновок, що офіційне фінансове ембарго проти Росії є поступовим, але ефективним наступним кроком, а не дією, що руйнує світову економіку, як це могло здатися ще у 2021 році.
Будь-яке таке фінансове ембарго, ймовірно, супроводжуватиметься вилученнями. Для початку, верхня межа ціни майже напевно залишиться, що дозволить Росії утримувати доходи від експорту нафти. Продукти харчування, ліки та медичні товари також будуть вилучені, як і в усіх інших комплексних західних санкційних програмах. Можуть існувати й інші сфери економічного перетину Заходу з Росією, які потребують певних винятків із широкого фінансового ембарго, наприклад, підтримка патентів і грошові перекази.
Проте формальне фінансове ембарго, ймовірно, ще більше ізолювало б російську економіку – його символізм, можливо, є більш потужним, ніж фактичний вплив. Воно, безумовно, полегшило б застосування існуючих санкцій та експортного контролю. Наприклад, правоохоронним органам буде легше заборонити все фінансування, пов’язане з Росією, і весь експорт до Росії (за винятком спеціальних винятків), ніж просто певні види експорту, що підпадають під певні товарні коди.
У разі запровадження повного фінансового ембарго Росія, ймовірно, намагатиметься пом’якшити його вплив, використовуючи валюти країн, що не входять до G7, такі як китайський юань або індійська рупія. Однак успіх Росії, швидше за все, буде обмеженим, оскільки ці валюти корисні, головним чином, для закупівель лише в Китаї чи Індії, а не на світових ринках. Залучення глобальної підтримки за межами G7 буде складним завданням, особливо з огляду на те, що більша частина колективного “Глобального Півдня” не бажає засуджувати Путіна за вторгнення. Попри це, додатковий тиск на російську економіку робить цей захід потенційно життєздатним наступним кроком.
Путін хвалиться, що Радянський Союз керував загалом автаркічним економічним існуванням і пережив західні санкції, що накладалися протягом багатьох років. Це видається недоречною аналогією, враховуючи погіршення стану економіки Радянського Союзу з кінця 1970-х років, що призвело до його розпаду. Постійний економічний тиск з часом послабить путінську систему так само, як він послабив радянську, а політичні зрушення, можливо, будуть такими ж драматичними, як на початку 1990-х років.
