Бажання України стати членом ЄС порушило питання щодо здатності Союзу прийняти нових членів – і майбутнього європейського проєкту.
Про великий політичний та стратегічний крок, який вимагає від усіх членів ЄС серйозних обговорень та підготовки, пишуть у своєму матеріалі The Financial Times. Війна в Україні дійсно змінила динаміку та підняла питання безпеки та стабільності на континенті, хоча є підтримка для розширення, виникають складні питання щодо фінансів, реформ та спроможності ЄС адаптуватися до нових умов. Уряди країн-членів ЄС мають вирішити, як найкраще підготувати європейський проєкт до можливого прийняття нових членів, включаючи Україну. Важливо вирішити питання реформ, фінансування та забезпечити стабільність у контексті розширення.
Наприкінці червня за сніданком у п’ятизірковому готелі “Аміго” в Брюсселі найвпливовіші лідери ЄС розпочали серйозну дискусію про те, як залучити Україну до цього клубу.
Глави урядів 10 найбільших за чисельністю населення країн ЄС, включаючи Францію, Німеччину, Польщу та Румунію, обговорювали безліч способів, як такий значний крок кардинально змінив би структуру блоку.
За словами людей, поінформованих про зустріч, неформальні переговори дали зрозуміти, скільки різних питань стоїть на кону – і наскільки радикально союз повинен буде адаптуватися, щоб прийняти таке історичне розширення.
Колеса були приведені в рух. Присутні лідери домовилися створити “робочий процес” для майбутніх переговорів, а після наради урядовці розпочали нелегку роботу з узгодження позицій. “Ми хотіли побачити, чи зможемо ми створити достатню політичну підтримку для просування вперед”, – сказав один з учасників наради. “Це такий великий виклик…Мета полягала в тому, щоб побачити різні погляди”.
Зустріч дала зрозуміти одну річ: вона підтвердила, що ідея, яка ще 18 місяців тому здавалася абсурдною, зараз сприймається серйозно.
Війна в Україні докорінно змінила розрахунок. Жорстоко підкресливши небезпеку залишення держав у геополітичній “сірій зоні”, поза межами як Росії, так і Заходу, вторгнення Москви спричинило глибокий зсув у політиці розширення ЄС від пасивності до проактивного стратегування.
Після лютого 2022 року, ЄС зробив Україну, Молдову та Боснію і Герцеговину країнами-кандидатами, а також розпочав переговори про вступ з Албанією. Також активізувалася взаємодія з чотирма іншими офіційними кандидатами – Чорногорією, Північною Македонією, Сербією та Туреччиною.
Хоча лідери ЄС говорять про те, що Україна перебуває на “шляху” до членства, багато чиновників і дипломатів країн-членів у приватних розмовах ставлять під сумнів, чи станеться це насправді.
Україна не лише перебуває у стані війни, але й стала б п’ятим за чисельністю населення членом блоку за кількістю доконфліктного населення і найбіднішим, що впливає на розподіл бюджетних коштів. Водночас саме заявка Києва, більше ніж будь-яка інша, викликає глибокі питання щодо майбутнього всього європейського проекту.
“З початком війни в Україні нам довелося зробити величезний зсув у нашому мисленні. Тепер ми розглядаємо розширення як щось, що стало неминучим, як щось, що необхідно для стабілізації нашого континенту”, – сказав учасник сніданку. “Отже, зрозумівши це, ми повинні терміново вирішити, як нам це все зробити, і які колосальні наслідки це матиме для нашого союзу з точки зору фінансів і прийняття рішень”.
Війна, можливо, і змінила політичні вітри, але не змінила незмінних викликів, пов’язаних зі здатністю ЄС до розширення. У Брюсселі та інших столицях ЄС чиновники не лише запитують, чи зможе Україна здійснити довгий перелік реформ, необхідних для вступу до ЄС після закінчення війни, але й чи зможе блок реформуватися достатньою мірою, щоб поглинути Україну, а також безліч потенційних нових членів.
Оскільки президент України Володимир Зеленський наполегливо наполягає на досягненні угоди про початок переговорів про вступ до грудня, зростає відчуття нагальності того, що не можна просто ігнорувати здатність ЄС приймати нові країни-члени, зачинивши вхідні двері.
“Лідери ЄС готові серйозно поставитися до питань розширення – вони розуміють, що це має свою ціну, а також усвідомлюють, що розширення матиме важливий вплив на внутрішнє функціонування ЄС”, – каже Люк ван Мідделаар, засновник Брюссельського інституту геополітики.
За словами ван Мідделаара, дебати в Брюсселі формулюються як дебати про “здатність до поглинання” – що звучить як наукова концепція щодо здатності ЄС до розширення. “Але насправді це не так, – продовжує він. “Це дуже політичне поняття, загорнуте в бюрократичну оболонку”.
“Менший шматок пирога
Дебати про те, як розширення може змінити ЄС, здебільшого ведуться в приватному порядку, оскільки політики намагаються уникнути публічних дебатів про те, що може викликати розбіжності, які до того ж залишаються віддаленою перспективою.
Багато країн-членів, наприклад, докладають усіх зусиль, щоб знайти рішення, які дозволять уникнути переробки основоположних договорів ЄС – тривалого і політично небезпечного процесу, який вимагав би проведення референдумів у багатьох країнах, що створює внутрішні приводи для євроскептичних кампаній.
Але рішення внести питання “поглинальної здатності” до порядку денного дискусії 27 лідерів ЄС у Гранаді в жовтні цього року відображає визнання того, що цю тему більше не можна тримати в таємниці.
“Йдеться про визначення проблем, які ми повинні вирішити до того, як країни приєднаються до ЄС, – каже один з дипломатів ЄС. “Ми повинні продумати, що це означає… як ми можемо забезпечити функціонування союзу?”
На даному етапі дискусії більше спрямовані на визначення питань, які розширення може поставити перед ЄС, а не на прийняття політичних рішень. Це зрозуміло, враховуючи, наскільки невизначеними є перспективи розширення.
Якщо падіння “залізної завіси” і бажання інтегрувати колишні східні країни блоку, такі як Польща, в західну демократію і капіталізм допомогли зробити сильний аргумент на користь “великого вибуху” вступу в 2004 році, коли до блоку приєдналися 10 країн, то цього разу мотивація прийняти нинішніх кандидатів є менш чіткою.
Питання спроможності до абсорбції зводиться до двох ключових тем. По-перше, як би ЄС реформував свій бюджет, зіткнувшись з новими членами, які, ймовірно, будуть чистими бенефіціарами фінансування ЄС? Як менш багаті країни-члени відреагують на ідею стати чистими платниками?
Друге питання: які інституційні реформи були б необхідні для того, щоб ЄС міг забезпечити безперебійний процес прийняття рішень, якщо до складу союзу увійдуть 35 столиць, порівняно з нинішніми 27. Нездатність переглянути свої процедури може зашкодити ЄС, особливо в тих сферах політики, які вимагають одностайності.
Членство України ляже найважчим тягарем на фінанси ЄС. Як підкреслюється у внутрішній записці Ради ЄС, з якою ознайомилася FT, двома найбільшими статтями бюджету ЄС є Спільна сільськогосподарська політика (ССП) та згуртованість, або регіональні витрати, на які разом припадає близько 62% семирічного бюджету ЄС, або близько 370 млрд євро на кожну з них.
Прийняття України, площа сільськогосподарських угідь якої перевищує площу Італії, а в аграрному секторі зайнято 14% її населення, змінило б правила гри. З цього випливає, що Україна стала б найбільшим одержувачем фінансування САП, більша частина якого складається з прямих виплат фермерам або підтримки доходів.
Наслідки будуть серйозними: інші фермери в ЄС будуть змушені погоджуватися на значно нижчі виплати, або ж ЄС буде змушений погодитися на значне збільшення свого сільськогосподарського бюджету.
У Франції, де аграрний сектор має величезний вплив, політичні наслідки були б жахливими. Те саме стосується країн, які активно підтримували вступ України до ЄС. Наприклад, Польща, президент якої Анджей Дуда у 2022 році закликав Україну отримати вигоду від прискореного процесу членства, через рік заборонила частину українського сільськогосподарського імпорту. Варшава вжила заходів після того, як надлишок дешевого зерна спровокував гучні протести її фермерів, і вимагала від комісії поширити ці обмеження на інші продукти цього літа.
“Україна ще навіть не вступила до ЄС, а вже завдала шкоди єдиному ринку”, – зазначає другий дипломат ЄС.
Що стосується регіонального фінансування, то в записці, підготовленій аналітичним центром Брюссельського інституту геополітики до сніданку перед самітом, йдеться про високі ставки. Більшість нинішніх кандидатів на вступ до ЄС, включаючи Україну, мають ВВП на душу населення, виміряний за паритетом купівельної спроможності, нижчий, ніж у Болгарії, члена ЄС з найнижчим рівнем доходу.
“Логіка політики згуртування полягає в тому, що кошти мають бути перенаправлені новим членам союзу на шкоду нинішнім бенефіціарам, якщо тільки не вдасться залучити більше доходів ЄС”, – зазначається в аналітичному документі. Іншими словами: “Або пиріг зростає, або кожен отримує менший шматок”.
Західні столиці прагнуть підготувати конкретні дослідження фінансових наслідків до жовтневого саміту, щоб вони могли чітко пояснити всім державам-членам відчутний вплив на їхні поточні бюджети.
Точно підрахувати, якою буде частка України, неможливо з огляду на невизначеність щодо того, якою буде її повоєнна економіка після остаточного завершення конфлікту. Але якби Україна була включена до поточного бюджету згуртування на 2021-27 роки, вона вискочила б на перше місце в списку одержувачів, затьмаривши виділені Польщі 77 мільярдів євро, підрахував Жолт Дарваш з аналітичного центру Bruegel.
Інша неофіційна оцінка, підготовлена Радою ЄС, свідчить, що вступ України зробить Францію нетто-платником САП, а Польща перетвориться з найбільшого нетто-одержувача коштів ЄС на загального нетто-платника.
“Якщо ви перебуваєте в офісі на вершині Комісії, ви можете або подвоїти бюджет ЄС, або змусити всіх піти на жертви”, – каже другий дипломат, додаючи, що власне дослідження ЄС, якщо його оприлюднити, дасть змогу тверезо оцінити ситуацію і підкреслити, наскільки болючими будуть майбутні рішення.
Коаліції та хаос
Ще більшою проблемою, ніж гроші, вважають деякі брюссельські чиновники, є те, як ЄС забезпечить своє подальше функціонування.
Дотримуватися одностайності у прийнятті рішень щодо зовнішньої або податкової політики стане складніше в розширеному ЄС, враховуючи можливість того, що окрема держава може накласти вето і заблокувати будь-яку пропозицію, яка їй не подобається – право, яким часто користується Угорщина.
Крім того, великим державам, які звикли легко збирати блокуючі меншини для голосування – там, де правила ЄС дозволяють ухвалювати рішення так званою кваліфікованою більшістю, – буде складніше збирати достатньо великі коаліції держав-членів-однодумців.
Ідея фундаментальних реформ процесу прийняття рішень в ЄС піднімає питання про те, чи потрібні будуть зміни до Договору, щоб пристосувати його до розширення членства. Але дипломати не відчувають значної підтримки реформування договору в більшості столиць через побоювання, що це відкриє скриньку Пандори з додатковими вимогами.
“У більшості країн-членів немає жодного бажання проводити реформи через зміну договору. Насправді, багато чого можна досягти і без внесення змін до договору”, – каже ван Мідделаар.
Брюссельський інститут геополітики стверджує, що існуючий договір ЄС вже пропонує шляхи до значних змін в управлінні. Наприклад, не потрібно вносити поправки, щоб зменшити кількість комісарів з одного на країну-члена до двох третин. Так зване положення про прохідне вето дозволяє обходити вето в деяких випадках.
Франція має розширений погляд на необхідні зміни, стверджуючи, що ЄС припустився помилки, не впорядкувавши свої процедури, коли прийняв 10 нових членів. Лоуренс Бун, міністр Європи, каже, що Париж хоче широкого обговорення можливих варіантів. “Ми перебуваємо у відкритому режимі”, – додає вона.
За словами пані Бун, яка наполягає на тому, що Франція віддана ідеї розширення ЄС і не намагається затримати цей процес, це може включати нові шляхи розширення, в тому числі поетапний процес, коли нові члени отримують певні привілеї раніше за інших. Але поряд з будь-яким рішенням ЄС у грудні розпочати переговори про вступ з Україною та іншими кандидатами, Париж хоче, щоб союз також взяв на себе зобов’язання щодо проведення реформ.
Це включає відродження давнього французького бачення “змінної геометрії” – ідеї, що різні групи країн-членів ЄС повинні тісніше інтегруватися у різних сферах політики, уникаючи при цьому дворівневої Європи. “Якщо деякі країни не хочуть абсолютно однакового, як нам з цим впоратися?” – запитує Бун. Вона бачить процес диференціації “дуже поступовим і прогресивним”.
Аргумент Бун натякає на занепокоєння країн-членів щодо того, як розширення ЄС вплине на їхню внутрішню політику.
Соціальні наслідки
Для ЄС вступ Польщі та Угорщини, які залишаються в запеклому протистоянні з Єврокомісією щодо дотримання ними правових стандартів, став болючим досвідом.
Як зазначає один з дипломатів ЄС, деякі існуючі столиці наполягатимуть на тому, щоб нові країни-члени ЄС мали надзвичайно сильні гарантії захисту верховенства права та незалежності судової влади. Також будуть потрібні кроки для посилення дотримання правил єдиного ринку, попереджає дипломат.
Інші питання стосуються термінів, за яких існуючі країни-члени ЄС погодяться відкрити свої кордони для свободи пересування нових членів. Крім того, звичайно, існують наслідки для безпеки поглинання такої країни, як Україна, з її конфліктом з Росією, а також балканських країн, які залишаються вогнищами етнічної напруженості.
“Ми бачили такий відкат у Польщі та Угорщині. І це означає, що зараз ми застосовуємо набагато суворіші закони до країн, що вступають до ЄС, коли йдеться про верховенство права, систему стримувань і противаг, незалежність судової системи, антикорупційні заходи та засоби масової інформації”, – каже Вера Юрова, комісар ЄС з питань цінностей, додаючи, що переговори про вступ є набагато більш вимогливими, ніж вони були раніше.
Наразі, навіть коли ЄС починає працювати над тим, що може знадобитися для того, щоб це сталося, членство України залишається гіпотетичним. Під час візиту до Києва у травні президент Єврокомісії Урсула фон дер Ляєн визнала, що “дехто може подумати, що говорити про вільну і мирну Україну в Європейському Союзі неможливо, неправдоподібно або занадто далеко”. Але, додала вона, “Європа – це про те, щоб зробити неможливе можливим”.
Деякі дипломати не поділяють її оптимізму і сумніваються, що це коли-небудь стане реальністю. У приватних розмовах вони називають цю перспективу “якщо”, а не “коли”.
Проте чиновники ЄС постійно підкреслюють вражаюче швидкий прогрес, якого досягає Україна за президента Зеленського, а це означає, що багато хто бачить зростаючу ймовірність того, що вона отримає зелене світло для переговорів про вступ ще до кінця року. “Вони роблять чудову роботу в умовах воєнного часу”, – каже третій дипломат ЄС. “Попереду дуже багато внутрішньої роботи, щоб забезпечити порядок у власному домі”.
Реальність, підкреслюють деякі чиновники, полягає в тому, що вступ, швидше за все, буде тривалим процесом, коли кандидатам з часом надаватиметься можливість поступової секторальної інтеграції, що поступово наближатиме їх до членства.
Мета зрозуміла. Зараз розпочалася робота над визначенням маршруту. “Я знаю, що це виглядає як величезна гора, – каже Бун, – але ми намагаємося піднятися на південний схил у хорошому взутті, а не на північний – у в’єтнамках”.
