Наиболее очевидным аргументом является то, что сдерживание, основанное на заверениях, дважды подвело Украину.
Это особенно верно в отношении страны, которая пожертвовала столь многим ради своей свободы. Украина выполнила большинство критериев Плана действий по членству, включая экономические, политические и военные требования.
Имея гарантии долгосрочной безопасности, Украина сможет с большей уверенностью участвовать в любых будущих переговорах с Россией.
Как факт, за время агрессии, Украина построила прочные культурные, политические и в области безопасности связи, со всеми членами НАТО и с Европейским Союзом.
Вооруженные силы Украины, на сегодня являются одними из самых боеспособных и, безусловно, самыми надежными в Европе. Они полностью обучены по стандартам НАТО и, следовательно, могут взаимодействовать с силами НАТО, это не будет улицей с односторонним движением. Знания о том, как воюет Россия и опыт боевых действий Украины, будет иметь неимоверную ценность для альянса.
Разумеется, для вступления в НАТО необходимо, чтобы все действующие члены НАТО согласились и ратифицировали соглашение.
Тот факт, что членство Швеции задерживается двумя странами по надуманным причинам, является напоминанием о том, что членство Украины в НАТО может оказаться непростым.
Фактическое членство до окончания нынешней войны с РФ маловероятно, поскольку некоторые страны опасаются, что НАТО будет немедленно втянута в эту борьбу. Другие страны НАТО не хотят соглашаться, по причине, что российские войска, могут (теоретически) продолжать оккупировать части украинской территории, опасаясь таким образом, что это может привести в действие статью 5. Посему любой план быстрого вступления Украины в альянс, должен будет преодолеть эти препятствия.
Варианты членства для рассмотрения на саммите в Вильнюсе, предположительно могут быть такими.
О них писалось в СМИ ранее, но целесообразно повторить.
Это пять возможных подходов к членству Украины в НАТО, которые создадут более сильную перспективу для членства в НАТО и должны быть рассмотрены на Вильнюсском саммите.
Подход 1. Предложить ускоренное членство без каких-либо условий после прекращения огня, удовлетворяющего Украину.
На Вильнюсском саммите НАТО может заявить, что Украина уже отвечает большинству критериев, установленных для кандидатов в Плане действий по членству(ПДЧ). Эти критерии не являются контрольным списком и менялись с течением времени, но в целом, основные критерии для членства были следующими:
– Новые члены должны поддерживать демократию и верховенство закона, включая терпимость к разнообразию.
– Новые члены должны продвигаться к рыночной экономике.
– Новые члены должны быть приверженцами безопасности, а их вооруженные силы должны находиться под твердым гражданским контролем и работать над совместимостью с силами НАТО.
– Новые члены должны разрешать свои международные споры мирным путем, за исключением случаев, когда они отвечают на незаконное применение силы, вооруженное нападение или другое нарушение международного права.
В декларации саммита можно было бы заявить, что все эти критерии уже выполнены, и что, подобно Финляндии или Швеции, процесс ПДЧ для Украины больше не нужен. Предложение о членстве могло бы последовать после прекращения огня.
Согласно этому варианту, НАТО не будет требовать от Украины каких-либо гарантий относительно ее будущих усилий по возвращению любой оккупированной территории, которую Россия может удерживать после прекращения огня.
Без таких гарантий, на Украину не будут распространяться какие-либо согласованные ограничения, запрещающие ей впоследствии применять силу для возвращения утраченной территории. Однако, с практической точки зрения, Украина, вероятно, не смогла бы эффективно предпринять такие либо действия без поддержки стран НАТО в плане поддержания, разведки, логистики и других военных возможностей. Соответственно, НАТО будет иметь значительное влияние на принятие решений Украиной.
Наконец, должно быть очевидно, что хотя такой подход имеет элементы “быстрого пути”, он станет стимулировать Россию не заключать соглашение о прекращении огня.
Подход 2. Предложение ускоренного членства после прекращения огня, удовлетворяющего Украину, но на новых условиях.
Этот вариант похож на первый тем, что он обходит существующий процесс ПДЧ для Украины. Аргумент будет заключаться в том, что Украина заслуживает такого же отношения, как Финляндия и Швеция, где процесс ПДЧ не требовался. Но при этом будет понятно, что у Украины есть определенные проблемы, которых не было ни у Финляндии, ни у Швеции. И чтобы не устанавливать никаких условий для членства, НАТО создаст новые критерии или шаблоны, специально разработанные для Украины.
Новые критерии были бы разработаны на основе того, что потребуется для достижения консенсуса НАТО в отношении членства. В дополнение к согласованному прекращению огня, эти условия могли бы включать следующее:
Заверения Украины в том, что она будет использовать другие средства, кроме вооруженной силы, для возвращения любой оставшейся оккупированной территории. НАТО возьмет на себя обязательства продолжать оказывать значительное экономическое и дипломатическое давление на Россию с целью возвращения любой оккупированной территории. Такие гарантии не лишат Украину возможности защищаться от российских нападений.
Но обязательны гарантии, соответствующие тем, которые требуются для вступления в Европейский Союз, включая снижение уровня коррупции, независимость судебной системы и защиту всех прав меньшинств.
Такой вариант, так же может ускорить вступление Украины в НАТО, но опять же, процесс приема не будет свободным от условий. Это был бы значительный шаг на пути к членству Украины в НАТО, когда страны НАТО сохранили бы контроль над последующим процессом.
Подход 3. Предложить традиционный План действий по вступлению в НАТО плюс гарантии постоянной военной и экономической поддержки.
При таком варианте было бы сделано то, что США первоначально предлагали на Бухарестском саммите в 2008 года.
В нем говорилось бы, что “период интенсивного взаимодействия для решения нерешенных вопросов”, согласованный в Бухаресте, успешно прошел и что настало время сделать следующий шаг.
Этот процесс был бы более обременительным для Украины, но позволил бы альянсу задать темп для будущего членства, а дополнительные критерии могут быть добавлены по мере необходимости для достижения политического консенсуса.
НАТО использовала процесс ПДЧ для многих стран, которые присоединились к альянсу, а также для некоторых стран, которые все еще претендуют на вступление.
План действий по членству (ПДЧ) – это программа НАТО по предоставлению консультаций, помощи и практической поддержки с учетом индивидуальных потребностей стран, желающих вступить в Альянс.
Участие в ПДЧ не предопределяет любое решение Альянса о будущем членстве. По решению Североатлантического совета страны участвуют в ПДЧ, представляя индивидуальные ежегодные национальные программы по подготовке к возможному будущему членству. Эти программы охватывают политические, экономические, оборонные, ресурсное, охранные и правовые аспекты.
Процесс ПДЧ обеспечивает целенаправленный и откровенный механизм обратной связи о прогрессе стран-кандидатов в реализации их программ. Он включает в себя как политические, так и технические консультации, а также ежегодные встречи между всеми членами НАТО и отдельными претендентами на вступление в организацию на уровне Североатлантического совета для оценки выполнения условий на основе ежегодного отчета о проделанной работе.
Ключевым элементом является подход к оборонному планированию для претендентов, который включает разработку и пересмотр согласованных целей планирования. В течение года встречи и семинары с гражданскими и военными экспертами НАТО в различных областях позволяют обсудить весь спектр вопросов, имеющих отношение к членству.
Для Украины процесс ПДЧ, предположительно, будет усилен постоянной военной и экономической поддержкой – характер этой поддержки в значительной степени зависит от того, продолжается ли военный конфликт с Россией.
Подход 4. Создание нового типа партнерства НАТО-Украина, предназначенного для обеспечения долгосрочной помощи в сфере безопасности и последующего членства в НАТО.
Этот вариант также отменяет требование ПДЧ и создает новый механизм партнерства для Украины, предназначенный как для обеспечения постоянной помощи в сфере безопасности, так и для последующего вступления в НАТО. Например, Ян Бжезинский и Александр Вершбоу предложили создать “новое партнерство НАТО-Украина по сдерживанию и обороне.
Опираясь на статус Украины, как члена программы “Партнерство расширенных возможностей”, ПСО будет наращивать долгосрочный потенциал Украины для самообороны и сдерживания любой будущей российской агрессии. Обязательства союзников по вооружению, обучению и оснащению украинских войск, подкрепленные, по возможности, общим финансированием НАТО, будут служить гарантией безопасности Украины после войны до тех пор, пока союзники не будут готовы принять Украину в качестве полноправного члена НАТО.
Такой подход к партнерству будет предложен в качестве альтернативы ПДЧ НАТО, но, как и ПДЧ, его целью будет содействие подготовке Украины к возможному членству в альянсе. Такая программа открыла бы дверь для прямого вступления Украины в НАТО, как это было предложено Финляндии и Швеции.
По сути, это обещание продолжать делать то, что члены альянса уже делают в отношении способности Украины защитить себя от России, плюс к этому – определенная деятельность по “содействию подготовке Украины к возможному членству”.
Подход 5. Повторить формулировку Бухарестского саммита НАТО, но дополнительно поручить группе высокого уровня определить путь к членству Украины к установленной дате.
Если главы государств зайдут в тупик по этому вопросу в Вильнюсе, документы саммита могут просто повторить формулировки Бухарестского саммита и политику “открытых дверей” НАТО, это может быть позицией НАТО по умолчанию. Если руководство НАТО столкнется с такой ситуацией, то одним из способов продемонстрировать прогресс на пути к членству Украины будет создание группы высокого уровня для разработки пути реализации и установления ранней даты вступления Украины в НАТО.
Возможные варианты, не связанные с НАТО
Установление членства Украины в НАТО было бы самым надежным способом обеспечения долгосрочной безопасности страны. Но есть и другие многосторонние и односторонние предложения, которые могли бы дополнить членство в НАТО и, хотя и слабее, могли бы, в случае необходимости, заменить его, если консенсус в Вильнюсе не удастся.
Эти усилия могут быть предприняты независимо от решения об отношениях Украины с НАТО.
A. Другие возможные многосторонние инициативы
- Преобразовать нынешнюю Контактную группу по вопросам обороны Украины, состоящую из 54 стран, в постоянный орган. Группа могла бы заявить, что после прекращения огня они продолжат поставлять Украине все вооружения, необходимые для сдерживания возобновления нападения России. Такое заявление дало бы понять России, что Украина может рассчитывать на постоянную военную поддержку Запада, и таким образом усилило бы сдерживание.
2. Создать небольшую основную группу крупных стран, подобную АУКУС (трехсторонний пакт безопасности Австралии, Великобритании и США), для предоставления Украине высокоэффективного оружия. Такая группа обязалась бы со временем поделиться с Украиной самыми современными технологиями. В нее вошли бы основные члены НАТО, такие как Франция, Германия, Польша, Великобритания и США. Она могла бы служить руководящей группой для более крупной группы из пятидесяти четырех доноров.
3. Предложить странам принять формулировку, подобную той, что содержится в Законе об отношениях с Тайванем. Где говорится, что Соединенные Штаты будут испытывать “серьезную озабоченность”, если Китай нападет на Тайвань, и обязуются предоставить Тайваню военное оборудование для самообороны. Обязательства по обороне не являются абсолютными, и в США предпринимаются усилия по их усилению. Тем не менее, оно было достаточным для сдерживания Китая на протяжении более четырех десятилетий. Принятие несколькими странами такого общего обязательства может иметь существенное значение. Соединенные Штаты, скорее всего, должны будут сделать первый шаг. Однако добиться законодательных действий в США и других странах может быть непросто.
4. Ускорить вступление Украины в Европейский Союз, что распространит на Украину оборонное обязательство по статье 42.7 ЕС. Европейский Союз предоставил Украине статус кандидата. Однако еще не ясно, сколько времени потребуется Украине, чтобы стать полноправным членом ЕС при необычных обстоятельствах, а Брюссель может ускорить этот процесс. Статья 42.7, хотя и считается более слабой, чем оборонное обязательство НАТО по Статье 5, но все же, создает “обязательство помощи и содействия… всеми средствами, которые в их силах” в случае вооруженной агрессии против члена ЕС. Это обязательство может заставить Россию переосмыслить дальнейшую военную агрессию против Украины.
Потенциально существует и односторонние инициативы США.
1. Принять параллельную резолюцию, обязывающую продолжать поставлять необходимое оружие Украине после прекращения огня, чтобы гарантировать, что у России не будет преимущества для повторного нападения на Украину. Такое обязательство Конгресса, хотя и не обязательное, но по крайней мере, поставит Россию в известность, что, несмотря на некоторое противодействие, Конгресс будет поддерживать Украину “до тех пор, пока это потребуется”. Это может отбить у России желание вести долгосрочную войну на истощение.
2. Объявить Украину основным союзником, не входящим в НАТО (MNNA). В настоящее время статус MNNA имеют девятнадцать стран – ни одна из них не находится в Европе. Этот статус, присвоенный США, дает получателю военные и финансовые преимущества. Но это не означает твердых оборонных обязательств. Тем не менее, это может иметь значение, хотя и рискует создать впечатление, что членство в НАТО не обсуждается.
Хотя обязательства только для США были бы менее убедительными, чем многосторонний подход.
И наконец вариант “Израильской модели”.
Некоторые предлагают “израильскую модель” в качестве подхода к долгосрочной безопасности Украины.
Это включает в себя соглашение о предоставлении определенного уровня ежегодной военной поддержки и моральное обязательство прийти на помощь стране в случае необходимости.
Такое может быть предоставлено на многосторонней или двусторонней основе, но ситуация с безопасностью Израиля значительно отличается от ситуации в Украине. Израильские обычные вооруженные силы способны победить любую комбинацию враждебных соседей. Он имеет договоры и неформальные соглашения с большинством своих соседей, что еще больше обеспечивает его безопасность. Израиль производит своё, собственное высокотехнологичное вооружение. И у Израиля есть силы ядерного сдерживания, которые обеспечивают ее окончательную безопасность. Украина не имеет ни одного из этих активов.
Потребности Украины в обычных вооружениях намного превосходят потребности Израиля. Хотя обещания о предоставлении достаточного уровня ежегодной военной поддержки были бы полезны для Украины, однако одной “израильской модели” будет недостаточно для обеспечения долгосрочной безопасности Украины.
Членство в НАТО обеспечит самое сильное долгосрочное сдерживание против возобновления российской агрессии.
В любом случае, какие бы варианты ни выбрала НАТО, оно должно подтвердить серьезность своих намерений, взятых ещё в 2008 году, что членство в НАТО является конечной целью для Украины.
Семен Мельниченко
