Ключовою тенденцією в європейській політиці з 1990-х років стало делегування важливих повноважень щодо формування політики невибраним особам, які приймають рішення, таким як незалежні агентства та наднаціональні актори. Такуя Онода пише, що хоча це часто розглядається як процес деполітизації, використання невиборних органів парадоксальним чином може посилити політичну суперечку щодо політичних рішень.
Уряд занадто політичний? Коли Алан Бліндер, колишній віце-голова Федеральної резервної системи Сполучених Штатів, поставив це запитання в есе для Foreign Affairs 1997 року , він, безперечно, вловив переважаючі настрої того часу. 1990-ті роки відкрили еру державної трансформації, оскільки делеговані органи розробки політики, такі як незалежні регуляторні органи та центральні банки та наднаціональні організації, такі як Європейський Союз (ЄС), поширилися по всьому світу.
Їх прихильники, такі як Бліндер і політолог Джандоменіко Маджоне, стверджували, що делегування повноважень необираним експертам сприятиме стабільності та ефективності політики. Їхні критики стверджували, що поширеність таких невиборних органів призведе до того, що Пітер Мейр назвав «випорожненням демократії», і захистить політиків від відповідальності та громадського контролю.
Однак і прихильники, і критики мали одну спільну рису: вони розглядали створення невиборних органів як зсув до «деполітизації», процесу, у якому питання виходять за рамки урядової та громадської арен, усуваючи потенціал для дебатів, вибір і дії, пов’язані з політикою.
Проте зростання уваги до політичної боротьби після створення невиборних органів ставить це припущення під сумнів. Останні дослідження почали виявляти те, що регуляторні установи, починаючи від регуляторів і закінчуючи центральними банками та інституціями ЄС, дедалі більше стають центром політичних суперечок. У зв’язку з цим постає питання про те, які механізми стимулюють цю очевидну (ре)політизацію нібито деполітизованих інституцій.
Політизація зсередини
Спираючись на дослідження політики нормування ліків, я виділяю рушії політизації, що виникають зсередини , тобто сили, створені самими регуляторними установами. Я стверджую, що ключ до розуміння політичних траєкторій після створення регулятора полягає в тому, наскільки повноваження щодо прийняття рішень передаються від обраних політиків до регулятора.
Чому це так? Ступінь делегування має значення для подальшої політичної боротьби, оскільки він формує здатність особи, яка приймає рішення, завдати збитків суспільству. Це підсумовано на малюнку 1. Це показує, що делеговані налаштування, які забирають повноваження щодо прийняття рішень від політиків, дозволяють приймати політичні рішення, які, ймовірно, виявляться політично дорогими.
Малюнок 1: Політична динаміка та розвиток політики після створення регулятора
Але такі рішення, коли вони будуть прийняті, можуть викликати більшу контрмобілізацію на громадській арені, підриваючи стабільність політики з часом. Навпаки, у менш делегованому середовищі, де обрані політики тримають у своїх руках повноваження приймати рішення, вони можуть запобігти прийняттю непопулярних рішень. Блокуючи можливість розширення конфліктів, дії таких політиків сприяють спадкоємності політики.
Звісно, речі не завжди стають політизованими навіть у колі повноважень. Очікується, що кожен крок загального механізму відбудеться лише за певних умов. Отже, регулятор із повноваженнями приймати рішення може приймати політично дорогі рішення лише тоді, коли він може діяти автономно. Більше того, рішення, яке призведе до збитків, швидше за все буде політизоване, якщо концентрований збиток стане видимим для громадськості. Це може статися через скандали чи кризи – події, які швидко привертають увагу громадськості.
Нормування ліків в Англії та Франції
Політика нормування ліків – або обмеження фінансування ліків системами охорони здоров’я – висвітлює цю динаміку. Тут потреба в незалежному регулюванні була найбільшою. Технологічний прогрес і демографічні зміни створюють для урядів часто суперечливий тиск щодо фінансування ліків, включаючи контроль вартості, забезпечення доступу громадян і винагороду за інноваційні галузі.
Починаючи з 1990-х років, багато європейських урядів створили регулюючі органи, яким доручено оцінювати клінічну та/або економічну ефективність медичних технологій, сподіваючись, що вони більшою мірою базуватимуть нормування на доказах та досвіді та досягнуть раціонального розподілу ресурсів. Проте нормування (або «встановлення пріоритетів у сфері охорони здоров’я», як дехто вважає за краще це називати) — це навряд чи технічний вибір, а радше політичний акт ; рішення про виключення ліків із системи охорони здоров’я породжує втрати серед верств суспільства.
Порівняння між Англією та Францією ілюструє, як різна здатність створювати такі втрати, закріплена різними ступенями делегування повноважень щодо прийняття рішень, сформувала політичні траєкторії. Дві країни мають кілька спільних національних та галузевих умов, зокрема демографічні тенденції, сильну виконавчу владу, мажоритарну виборчу систему та стратегічне значення фармацевтичної промисловості. Обидва заснували регулюючі органи в період з кінця 1990-х до початку 2000-х років. Але згодом траєкторії двох країн розійшлися.
В Англії у 1999 році зі створенням Національного інституту клінічної майстерності (NICE, нині National Institute for Health and Care Excellence) повноваження щодо прийняття рішень були делеговані агентству. Після того, як NICE опублікував свої рекомендації щодо оцінки технології – рекомендації щодо того, чи повинен лік фінансуватися Національною службою охорони здоров’я (NHS) – це стало остаточним рішенням для NHS. Ця домовленість дозволила NICE зробити «важкий» вибір, коли його Комітет з оцінки технологій оцінив препарат як такий, що не має «співвідношення ціна-якість» для NHS, без втручання міністерства.
Проте, після того як такий вибір був зроблений, він піддавався інтенсивній контрмобілізації з боку фармацевтичних компаній і груп пацієнтів. Їхня рекламна кампанія, яка часто широко висвітлювалася ЗМІ, розширила базу для мобілізації, привернувши увагу громадськості до негативного впливу рішень. Підвищена увага громадськості, у свою чергу, призвела до впровадження заходів для покращення доступності ліків від раку – сфери, де суперечки були найбільшими.
Мабуть, найяскравішим прикладом таких заходів став Фонд лікування раку. Обіцяний лідером консерваторів Девідом Кемероном на загальних виборах 2010 року Фонд надав окремий бюджет у межах NHS, який покривав витрати на ліки від раку, відхилені NICE. Витративши 968 мільйонів фунтів стерлінгів до березня 2015 року, Фонд фактично відхилив вказівки NICE і поставив ліки проти раку в пріоритет перед іншими методами лікування та послугами.
Франція пішла іншим шляхом. Як до, так і після створення незалежного регулюючого агентства Haute Autorité de Santé (HAS) у 2004 році саме міністр охорони здоров’я після того, як HAS оприлюднив свій висновок, приймав остаточне рішення про те, чи буде препарат включено до списку відшкодування.
Маючи в руках повноваження приймати рішення, міністри запобігали прийняттю непопулярних рішень. Протягом 2000-х міністри як соціалісти, так і правоцентристи-голлісти уникали скасування відшкодування ліків, які НАС вважали недостатніми для клінічної користі. Як сказав міністр охорони здоров’я Ксав’є Бертран, прихильник Голліста, відмовляючись слідувати думці HAS, його роль полягала в «врахуванні соціальної реальності», на відміну від «наукової оцінки» HAS.
За іронією долі, одним із препаратів, які експерти визнали недостатніми для клінічної користі, був Mediator, препарат від діабету, який, як стверджується, спричинив від 500 до 2000 смертей, перш ніж його було вилучено з ринку в 2009 році. Міністри також дистанціювалися від реформ, які могли б зробити політику непопулярною можливо, наприклад, використання економічної оцінки в рішенні про відшкодування. Незважаючи на появу нових, дорогих ліків, було вжито небагато заходів для зміни практики нормування.
Неможливість зняття політичного
Ці висновки є важливими, оскільки вони кидають виклик загальноприйнятій точці зору про те, що відокремлення політики від політики через делегування має вирішальне значення для стабільності політики. Натомість це може фактично призвести до нестабільності, ставши джерелом політизації. Звичайно, ми повинні бути обережними щодо можливості узагальнення результатів. Тим не менш, вони висвітлюють труднощі, з якими стикаються спроби усунути політику з процесу прийняття рішень. Зрештою уряд може виявитися не менш політичним після створення невиборних органів.
Примітка: у цій статті подано погляди авторів, а не позицію EUROPP – European Politics and Policy чи Лондонської школи економіки.
Автор: Такуя Онода – є стипендіатом Марії Склодовської-Кюрі в Центрі європейських досліджень і порівняльної політології при Sciences Po, Париж, Франція.
Джерело: EUROPP
