ЄС хоче розширити можливості контролю над економічною політикою. Щоб запобігти вимушеним заходам економії, необхідний демократичний контроль.
Зараз у Брюсселі повним ходом йде робота над реформою економічного управління. У листопаді минулого року Комісія ЄС виклала перші пропозиції щодо реформ, а конкретні законодавчі ініціативи мають послідувати в першій половині 2023 року. Те, що звучить як тема для інсайдерів, насправді є чимось. Йдеться про переналаштування важелів фінансової політики держав-членів.
Центральним аспектом є посилення державних інвестицій. Залежно від деталей реформи, країни-члени матимуть більшу чи меншу свободу дій протягом наступних кількох років для фінансування соціально-екологічної трансформації за рахунок державних інвестицій. Тут пропозиції реформ не заходять так далеко, як хотілося б профспілкам та іншим організаціям громадянського суспільства. Золоте правило для державних інвестицій, згідно з яким чисті інвестиції можуть фінансуватися за рахунок запозичень, не є частиною пропозиції щодо реформи. Тим не менш, пропозиції Комісії містять важливі новації у сфері інвестиційної політики. Між іншим, чи буде цього достатньо для усунення величезної інвестиційної прогалини, залежить від багатьох деталей.
Не можна виключати ще одну валютну кризу.
З точки зору профспілок, інший аспект є ключовим у майбутньому процесі реформ: у контексті COVID-19-пандемії та енергетичної кризи рівень боргу значно зріс у багатьох країнах-членах. Це означає, що консолідаційний тиск на бюджети держав-членів суттєво зросте в найближчі роки. Тим часом Європейський центральний банк запровадив безпрецедентну в історії жорсткість монетарної політики в останні місяці, і кінець шляху, здається, ще далекий. Витрати держав-членів на рефінансування вже значно зросли. Крім того, темпи інфляції в Єврозоні дедалі більше розходяться, особливо між Східною та Західною Європою, що може ускладнити функціонування єдиної монетарної політики. Таким чином, ситуація у валютному союзі більш ніж напружена, і не можна виключати ще одну валютну кризу.
Багато хто все ще пам’ятає останню кризу Єврозони та політику жорсткої економії, яка послідкувала за нею, яку ухвалила так звана трійка у складі Комісії ЄС, Європейського центрального банку та МВФ. Для профспілок це ясно: ніколи більше технократична інституція, як-от «трійка», не повинна чинити тиск на країни-члени, щоб вони запровадили скорочення пенсій, зарплат у державному секторі та послаблення охоплення колективних переговорів. Таким чином, реформа економічного управління ЄС повинна бути розроблена таким чином, щоб цього разу жорстка політика жорсткої економії була фактично виключена.
Політика жорсткої економії, ухвалена Трійкою, мала фатальні соціальні наслідки.
Звичайно, у валютному союзі повинні існувати правила, які гарантують, що країни-члени валютного союзу дотримуються сталої бюджетної політики. Після фінансової кризи, однак, дуга була явно завищена. Політика жорсткої економії, ухвалена Трійкою, мала фатальні соціальні наслідки. Водночас мета бюджетної консолідації не була досягнута, оскільки структурні реформи також гальмували економічне зростання. Наукові дослідження тим часом показують, що режим євро – тобто інститути та правила валютного союзу – чинив величезний макроекономічний тиск з метою пристосування, що відбувалося за рахунок працівників. Це стосувалося не лише так званих програмних країн, які отримували фінансову допомогу від Європейського стабілізаційного механізму, а й багатьох ключових країн валютного союзу.
Чи може набір правил, запропонований Комісією ЄС, запобігти виникненню політики жорсткої економії 2.0 і вимушеним структурним реформам, які односторонньо зосереджені на зміцненні цінової конкурентоспроможності, яка в першу чергу спрямована на послаблення заробітної плати та соціальних прав? Відповідь на це неоднозначна. Справа в тому, що Комісія ЄС пропонує невеликий відхід від фіскальної політики, заснованої на правилах. Це означає, що політичні переговори між державами-членами та Комісією ЄС мають стати центром координації економічної політики. Шлях скорочення боргу більше не повинен визначатися «механічним» на основі макроекономічних орієнтирів, але має бути погоджений в процесі переговорів з державами-членами.
Якби реформи були реалізовані так, як пропонує Єврокомісія, це було б все одно, що дати карт-бланш Комісії ЄС.
Це також означає, що дискреційні повноваження Комісії ЄС у фіскальній політиці ЄС значно збільшаться. Якби реформи були реалізовані так, як пропонує Єврокомісія, це дало б Європейській комісії карт-бланш. Це дало б їй повноваження нав’язувати державам-членам бюджетну політику відповідно до її власного смаку. Це пов’язано з тим, що Комісія визначає параметри аналізу стійкості боргу та, по суті, формулює рекомендації щодо конкретних країн, які країни-члени повинні виконати, щоб отримати дозвіл продовжити скорочення боргу. Вона також веде переговори з державами-членами щодо чотирирічних планів, у яких плани витрат, структурні реформи та інвестиційні проекти фіксуються та змінюються лише у виняткових випадках. Якщо Комісія ЄС і країни-члени не можуть дійти згоди, ліміт витрат, визначений Комісією ЄС, повинен застосовуватися автоматично.
Питання, який конкретний зміст політики випливатиме з цього, залишається відкритим. З одного боку, зосередженість на політичних переговорах може представляти можливість. Такий підхід може призвести до більшої диференціації вимог фіскальної політики. Виклики, характерні для кожної країни, можна більше враховувати під час скорочення боргу. У разі належного впровадження обережне скорочення боргу може бути узгоджене з державами-членами, що залишить більше свободи для фінансування державних інвестицій і забезпечить поштовх до зростання. Таким чином, пропозиції Комісії можуть відкрити двері для більш гнучкого застосування правил. Федеральне міністерство фінансів, очевидно, побоюється саме цього сценарію, коли наголошує, що фіскальні правила не повинні стати предметом переговорів.
З іншого боку, можливий і протилежний сценарій: уявіть, що макроекономічні умови ще більше погіршяться на шкоду державам-членам із великими боргами. Умови фінансування погіршуються, і спекулянти починають робити ставку на банкрутство Італії. Комісія ЄС буде під величезним тиском, щоб змусити країни-члени посилити свої зусилля з жорсткої економії. Або: політична більшість у Комісії ЄС змінюється, і неоліберальні прихильники жорсткої лінії визначають рекомендації для конкретних країн і сідають за стіл переговорів. Комісія ЄС нічого не може зробити від того, щоб знову наполягати на жорсткій політиці жорсткої економії в державах-членах, і на відміну від десяти років тому, тепер вона має цілий ряд варіантів санкцій, щоб змусити виконання своїх політичних рекомендацій. Вона може погрожувати державам-членам вилученням коштів зі структурних фондів і Фонду відновлення та стійкості, а також накладати фінансові штрафи. Тепер будуть додані додаткові санкції, спрямовані на вдар по репутації відповідної країни-члена.
Фіскальна політика – це не технічне питання, яке можна делегувати експертам.
З точки зору профспілок, проблема програми реформ Комісії ЄС полягає не в тому, що фіскальна політика ЄС стає предметом переговорів, а в тому, що вона обговорюється на політичній арені, яка вислизає від будь-якого демократичного контролю. Іншими словами, було б добре, якби майбутня європейська фіскальна політика формувалася більше процесом політичних переговорів і менше механічним застосуванням правил. Фіскальна політика – це не технічне питання, яке можна делегувати експертам. Як зазначають Марк Доусон і Адіна Марікут-Акбік, Комісія ЄС повертається. У цій сфері досі використовувалися методи, які більше відповідають уявленню про себе незалежного регуляторного органу, який має вирішувати технічні питання. Ці механізми контролю не відповідають високополітичному змісту, який обговорюється в рамках координації економічної політики. Технократичний характер політичного контролю також сприяв тому, що керівні принципи ЄС у сфері фіскальної політики в країнах-членах часто сприймаються як «нав’язані Брюсселем» і не виконуються ефективно.
Отже, шлях до більшої кількості політичних переговорів, але вони мають бути демократичними. Тому в поточній заяві Конфедерація німецьких профспілок вимагає, щоб механізми політичного контролю над економічним управлінням ЄС також були піддані випробуванню під час майбутніх реформ. Майбутня реформа має супроводжуватися комплексною демократизацією.
Крім іншого, DGB вимагає, щоб законодавча пропозиція, яку Єврокомісія має представити в першій половині 2023 року, пройшла звичайну законодавчу процедуру за участю Європарламенту. По-друге, у майбутньому законодавчому тексті мають бути визначені мінімальні стандарти залучення парламенту до підготовки чотирирічних планів. Необхідно також забезпечити ефективне залучення соціальних партнерів та інших організацій громадянського суспільства. По-третє, необхідно посилити роль Європейського парламенту в Європейському семестрі для координації економічної політики. За участю Європейського парламенту слід запровадити процеси, які гарантуватимуть, що рекомендації Комісії ЄС щодо реформ не порушуватимуть основні цілі політики ЄС, такі як Зелена угода, що порушують Європейську основу соціальних прав. По-четверте, має бути можливість легко змінювати чотирирічні плани у разі зміни уряду чи зміни макроекономічних умов. Також має бути можливість збільшити державні витрати в нескладний спосіб за допомогою відповідного зустрічного фінансування з податків, без необхідності починати весь процес заново. І по-п’яте, деталі аналізу прийнятності боргу мають бути визначені в рамках прозорого та демократичного процесу.
Більша демократизація та політизація європейської фіскальної політики також посилять владні ресурси профспілок.
Як наслідок, більша демократизація та політизація європейської фіскальної політики також посилить владні ресурси профспілок. Якщо політичні рішення приймаються не на основі нібито об’єктивних даних експертів, а обговорюються в політичній сфері, ми можемо використати наші сформовані мережі та канали впливу, щоб наші політичні вимоги були почуті.
Водночас зрозуміло, що демократизація не вирішить усіх проблем валютного союзу. Проблема залишається в тому, що країни-члени валютного союзу особливо піддаються тиску ринку, оскільки не існує такого поняття, як кредитор останньої інстанції. Цю структурну проблему можна було вирішити лише запровадженням єврооблігацій – заходом, який DGB давно підтримує. І, звичайно, демократизація не є гарантією кращого соціального балансу в політичних рекомендаціях Комісії ЄС. Але посилення демократичного контролю може принаймні призвести до того, що хибні технократичні рішення сильніше ставляться під сумнів і критикуються в суспільстві. Контроль державних фінансів є частиною королівського права парламентів. Цей принцип має бути нарешті впроваджений на європейському рівні.
Автор: доктор Домініка Біґон – є головою відділу європейської та міжнародної економічної політики федерального виконавчого комітету DGB, до цього вона була консультантом з питань європейської економічної та соціальної політики у Фонді Фрідріха-Еберта. Її публікації включають Hegemonies of Legitimation. Динаміка дискурсу в Європейській комісії.
Джерело: IPG–Journal, Німеччина
