Война в Украине выявила слабые стороны ЕС: негибкость, отсутствие единодушия и слабую политику безопасности. Сейчас самое время их преодолеть
Война в Украине еще раз показывает пределы функционирования внешней политики, политики безопасности и обороны Европейского Союза. Совсем недавно трудности, возникшие при утверждении шестого пакета санкций против России — и, в частности, связанные с импортом ее нефти — свидетельствуют о дисфункции области, сохраняющей сильный межгосударственный отпечаток, в которой доминирует логика консенсуса и, следовательно, национальными руководителями и их приоритетами.
В прошлом эти дисфункции парализовали ЕС перед лицом таких кризисов и конфликтов, как в Ливии, Сахеле и на Ближнем Востоке. Сегодня кажется очевидным, что если союз хочет выжить в среде, характеризующейся повышенным геополитическим динамизмом — как со стороны его стратегических соперников, так и со стороны его партнеров, — он должен провести реформы, которые могут обеспечить его эффективной системой управления. по внешней политике и политике безопасности.
Создание более гибкой Европы
Первый элемент относится к более гибким механизмам работы. Некоторая степень дифференциации всегда была частью европейской интеграции — от еврозоны до Шенгенской зоны и обороны. Модели, основанные на интеграции и гибком сотрудничестве, также должны применяться в областях внешней политики и политики безопасности в качестве противоядия от угрозы фрагментации и даже дезинтеграции. В договорах уже есть механизмы, такие как конструктивное воздержание и расширенное сотрудничество, но они почти не использовались, за примечательным и недавним исключением Постоянное структурированное сотрудничество (PESCO) в обороне.
Определенную эффективность показали неформальные механизмы дифференциации, такие как формирование основных групп государств-членов, которые могут способствовать продвижению позиции союза по ключевым вопросам международной повестки дня. Примерами могут служить группа Е3, сформированная Францией, Германией и бывшей Великобританией (с участием высокого представителя по иностранным делам и политике безопасности) по Ирану или группа «Нормандия», сформированная Францией и Германией по Украине. Кроме того, перед лицом решения о предоставлении статуса кандидата Украине и Молдове концепция гибкости может приобрести иное, более стратегическое значение во внешних действиях — предлагая дифференцированные модели сотрудничества, например, между ЕС и страны-кандидаты, соседние страны или страны-партнеры.
Демократическая легитимность и подотчетность должны быть сохранены и защищены любой ценой посредством специальных парламентских механизмов и реального взаимодействия с европейскими гражданами.
Конечно, это поднимает важные вопросы о совместимости гибкой интеграции с сохранением политического единства союза и правового единообразия. Чтобы снизить эти риски, крайне важно обеспечить согласованность с общими целями и решениями в ЕС.
Поэтому, когда инициативы, связанные с межправительственной дифференциацией, устанавливаются вне договоров, должна быть обеспечена их связь с управлением ЕС, например, путем создания механизмов участия и надзора со стороны брюссельских институтов. Кроме того, демократическая легитимность и подотчетность должны быть сохранены и защищены любой ценой посредством специальных парламентских механизмов (специальных комитетов и/или расширенных форм межпарламентского сотрудничества) и реального взаимодействия с европейскими гражданами посредством информации, консультаций и диалога.
Европа, которая объединяется, а не разделяется
Второй элемент касается реформы правил принятия решений и, в частности, правила единогласия, которое слишком часто влекло за собой бездействие и коллективное молчание. В прошлом преодоление единодушия позволяло разблокировать длительные периоды институционального тупика, как в случае с внутренним рынком в 1980-х годах.
Точно так же введение квалифицированного большинства могло бы быть очень полезным для внешней политики профсоюза. Это повысит способность союза действовать не только потому, что для блокирования решения потребуется более одного государства-члена, но и потому, что со временем государства-члены, которые, вероятно, окажутся в меньшинстве, будут вынуждены активизировать переговорные усилия, создавать союзы и помочь достичь соглашения, а не быть вознагражденным за обструкционизм, как это произошло в последнее время с Венгрией.
Тем не менее, теперь ясно, что продвижение вперед компактным образом с 27 государствами-членами (а в конечном итоге и с большим количеством) стало самой большой проблемой на пути к дальнейшей интеграции.
Предложения в этом направлении неоднократно делались европейскими институтами и национальными лидерами, в том числе премьер-министром Италии Марио Драги в его речи в Европейском парламенте 3 мая и канцлером Германии Олафом Шольцем в обращении к Бундестагу перед последним Европейским Совет. Тем не менее, до сих пор не было желания со стороны государств-членов в полной мере использовать процедуры, предусмотренные для этой цели в договорах, такие как «оговорка о пропуске» в статье 31(3) Договора о Европейском Союзе. или механизм конструктивного воздержания, который позволяет государству-члену воздерживаться при единогласном голосовании, не блокируя его.
Распространение права голоса квалифицированным большинством на другие области внешней политики, политики безопасности и обороны потребует внесения поправок в договор, для принятия которых потребуется единогласие. Тем не менее, теперь ясно, что продвижение вперед компактным образом с 27 государствами-членами (а в конечном итоге и с большим количеством) стало самой большой проблемой на пути к дальнейшей интеграции. По мере того, как профсоюз работает над стратегическим сближением своих членов, оптимизация процесса принятия решений больше не может откладываться.
Совместная европейская оборона
Наконец, необходимо ввести конкретные меры в оборонной сфере. В последние годы союз дал столь необходимый политический импульс европейскому сотрудничеству в этой области, но пришло время добиться ощутимых результатов, не в последнюю очередь для того, чтобы не потерять импульс.
Принятие в марте Советом ЕС Стратегического компаса подтвердило готовность государств-членов укрепить свою военно-политическую приверженность построению европейской обороны, особенно в свете вызова, созданного российским вторжением в Украину. В мае Европейская комиссия представила амбициозный оборонный пакет, целью которого является введение ряда мер, касающихся совместных закупок систем вооружения.
Нам необходимо системное видение, которое обеспечивает согласованную общую структуру для всех инициатив, чтобы они усиливали, а не дублировали и не дублировали друг друга, и которое соблюдает надлежащий баланс между межправительственным измерением и измерением ЕС. Это видение должно быть подкреплено обзором общей институциональной архитектуры.
Моделью межправительственной институциональной структуры должна быть модель национальной структуры, в которой есть лицо, принимающее политические решения (министр), военное руководство (начальник обороны) и лицо, ответственное за закупки и развитие потенциала (национальный директор по вооружениям). Все эти фигуры имеют свои структуры поддержки и подвергаются политическим ограничениям со стороны выборных органов (правительств и парламентов). Эта модель, конечно, должна быть соответствующим образом адаптирована к формату ЕС.
Военный комитет ЕС будет действовать так, как если бы он был главнокомандующим национальной обороны, а Европейское оборонное агентство играло бы роль европейского агентства по вооружениям.
Следует предпринять шаги по созданию формализованного Совета министров обороны, выходящего за рамки уже существующих неформальных механизмов, под председательством высокого представителя. Это должно играть роль, которую в каждом государстве-члене выполняет министр обороны, обеспечивая стратегическое руководство и принимая ключевые решения по развитию потенциала, миссиям и операциям.
Военный комитет ЕС будет действовать так, как если бы он был главнокомандующим национальной обороны, а Европейское оборонное агентство играло бы роль европейского агентства по вооружениям. Наконец, комиссия предоставит необходимые ресурсы, а полноценный Комитет по обороне в Европейском парламенте сможет осуществлять надлежащий надзор за развитием потенциала и миссиями.
Некоторые из этих реформ могут быть запущены сразу после достижения соглашения между государствами-членами и институтами, в то время как всеобъемлющая реструктуризация европейского управления требует сложной реформы договоров. Однако настало время выбора, и только более эффективный на международном уровне союз сможет оправдать ожидания своих граждан в отношении мира и безопасности.
Институты ЕС и ключевые государства-члены вместе должны продвигать политическую инициативу и предложить созыв конвенции об изменении договора, как более широко рекомендовал Европейский парламент в мае в ответ на Конференцию о будущем Европы — до следующих выборов в депутаты. парламент в 2024 году.
Автор: Николетта Пироцци – является руководителем программы Европейского Союза и менеджером по институциональным отношениям Istituto Affari Internazionali (IAI) в Риме. Вместе с Василисом Нтусасом она написала новый отчет «Идя по стратегическим переговорам», опубликованный в мае этого года.
Источник: Social Europe
Перевод МК
