Amanda Paul Senior Policy Analyst European Policy Centre
Турция – один из самых важных соседей ЕС и важнейший партнер по многим вопросам, включая миграцию, борьбу с терроризмом, энергетику и торговлю. Тем не менее, отношения всегда были непростыми, а периоды медового месяца были редкими.
Взаимное недоверие выросло с тех пор, как Турция начала замороженные переговоры о вступлении в ЕС в 2005 году. Ссоры стали нормой.
В 2020 году обострение споров в таких областях, как права человека, морские претензии и военное вмешательство, привело отношения к серьезному кризису.
Тем не менее, ЕС и Турция имеют взаимный стратегический интерес в развитии конструктивных, совместных и устойчивых отношений. В попытке установить новый modus vivendi, ЕС представил новую позитивную повестку дня (ПП – некая дорожная карта) в конце 2020 года.
По прошествии года остается неясным, принесет ли эта повестка плоды. Внутренняя и внешняя политика Анкары в преддверии решающих выборов в 2023 году (или раньше), кипрская проблема, смена руководства Германии, президентские выборы во Франции в 2022 году и председательство Парижа в Совете ЕС – все это повлияет на отношения.
Если обе стороны хотят отойти от многолетнего недоверия и запутанных отношений, им придется выработать действительно стратегическое видение будущего отношений.
Турецкая история и идентичность неразрывно переплетены с европейской. Однако отношения всегда характеризовались циклическими подъемами и спадами. И в последнее время спады значительно преобладают над подъемами.
Хотя официально Турция является страной-кандидатом в члены ЕС, процесс ее вступления в ЕС заморожен с 2018 года.
Переговоры о членстве были обречены с самого начала в 2005 году, поскольку Франция и Германия выступали за альтернативное привилегированное партнерство. Присоединение разделенного Кипра в 2004 году также сделало отношения между ЕС и Турцией более проблематичными. Хотя Турции удалось открыть 16 переговорных разделов, 19 разделов были заблокированы, в основном по политическим причинам либо отдельными государствами-членами, либо Европейским советом в целом.
Переговоры о вступлении Турции в ЕС были якорем процесса реформ. Когда он забуксовал, условия ЕС уже не имели прежнего влияния. Демократические и экономические достижения первых лет правления правящей в Турции Партии справедливости и развития (ПСР) стали сходить на нет.
Внутренние события также способствовали откату Турции от демократии. В 2007 году военные, уже ослабленные реформами ЕС, дали понять, что не хотят, чтобы тогдашний министр иностранных дел Абдуллах Гюль стал президентом. Вскоре после этого был раскрыт предполагаемый заговор с целью свержения правительства – “дело Эргенекона”. Сотни людей, включая высокопоставленных военных, были обвинены в связях с “глубинным государством” и в планах свержения правительства.
После этого демократический разворот в Турции ускорился. Он начался с реакции Анкары на протесты в парке Гези в 2013 году. После неудавшегося военного переворота 2016 года основные права и свободы были еще больше ограничены. Централизация власти была завершена в апреле 2017 года, когда Турция перешла от парламентской к президентской системе правления. Это расширило полномочия президента, сократило полномочия парламента и усилило контроль исполнительной власти над гражданской службой и судебной системой.
Миграционный кризис” 2015-16 годов ненадолго оживил отношения между ЕС и Турцией. Турция стала незаменимой в предотвращении въезда в ЕС миллионов беженцев, в основном сирийских, после подписания заявления ЕС-Турция.
Соглашение также включало нечетко сформулированные обязательства по модернизации Таможенного союза (ТС), либерализации виз для турецких граждан и возобновлению переговоров о вступлении в ЕС, хотя этого так и не произошло. Сделка также изменила методы ведения бизнеса между ЕС и Турцией: краткосрочные вопросы, основанные на транзакционном сотрудничестве, заменили более долгосрочное стратегическое партнерство.
Меняющееся лицо турецкой внешней политики
По мере отдаления Турции от ЕС (и, параллельно, от США), внешняя политика Анкары становится все более автономной, милитаризованной и напористой. Движимая сочетанием проблем безопасности, амбиций регионального гегемона, идеологии и внутренней политики, ее внешняя политика опирается на веру в то, что глобальный баланс сил смещается в сторону от Запада. Идея нового многополярного мира – со слабеющими США и растущим Китаем – формирует стратегические расчеты турецких политиков.
Внешняя политика также стала важным инструментом, помогающим обеспечить политическое выживание президента Турции Эрдогана в условиях падения поддержки и ухудшения экономических условий.
Мягкая сила и дипломатия остаются важным инструментом внешней политики. Турция постоянно входит в число самых щедрых доноров иностранной помощи в мире. Использование ею жесткой силы также резко возросло. Это включает в себя военные интервенции в Сирии, северном Ираке и Ливии. Расширение оборонной промышленности Турции, краеугольного камня внешней политики Анкары, также стало приоритетом. В частности, турецкие беспилотники Bayraktar TB2 приобрели популярность после их заметной роли в победе Азербайджана над Арменией в Карабахской войне 2020 года.
Партнерство Турции с Россией по принципу “конкуренция и сотрудничество” также вызывает беспокойство у ее западных союзников. В 2017 году Анкара приобрела российскую систему противоракетной обороны С-400, несмотря на возражения своих коллег по НАТО. Это привело к тому, что США исключили Турцию из программы F-35 Joint Strike Fighter.
Анкара также сотрудничает с Кремлем по ряду инфраструктурных проектов. В отсутствие участия Запада, в частности, в связи с уходом Вашингтона с Ближнего Востока, обе страны выделили себе сферы влияния в Ливии и Сирии, несмотря на то, что находились по разные стороны конфликтов.
2020 год, annus horribilis
В 2020 году напряженность в отношениях между ЕС и Турцией резко возросла из-за множества вопросов. Первой в списке была разведывательная буровая деятельность Анкары в кипрской и греческой исключительных экономических зонах в Восточном Средиземноморье. В результате столкновения греческих и турецких судов возникла вероятность военного конфликта.
Решение Франции увеличить свое военное присутствие в регионе для поддержки Греции также привело к словесной войне между президентами Макроном и Эрдоганом. Кроме того, они сцепились из-за интерпретации ислама, в результате чего Париж отозвал своего посла из Анкары. Турция и Франция также ссорились из-за Ливии. Совсем недавно Анкара назвала новое франко-греческое оборонное соглашение угрозой региональному миру и стабильности и попыткой изолировать и отдалить Турцию. К сожалению, начался новый цикл милитаризации Эгейского моря, когда обе страны закупают оружие – воздушное и морское – в масштабах, невиданных за последние десятилетия.
ЕС единодушно осуждает разведывательную деятельность Турции и нарушение территориальной целостности Кипра и Греции. В феврале 2020 года Союз ввел (в основном символические) санкции.
Столкнувшись с непокорной Анкарой, члены ЕС разделились во мнениях о том, что делать дальше. Одна фракция, включающая Грецию, Кипр, Францию и Австрию, требовала ужесточения санкций. Вторая группа во главе с Германией хотела более осторожного ответа – и добилась успеха.
На протяжении десятилетий Германия признавала Турцию как важного стратегического партнера, которого нельзя изолировать. Канцлер Меркель сыграла решающую роль в предотвращении полного разрыва отношений между ЕС и Турцией, начав греко-турецкий диалог и убедив лидеров ЕС принять новый (ПП – позитивный план) с Турцией для разрешения кризиса.
ПП предусматривает возобновление взаимодействия с Турцией “поэтапным, пропорциональным и обратимым образом” в областях, представляющих взаимный интерес, включая модернизацию ТС (таможенного союза), либерализацию визового режима, контакты между людьми и миграцию. Однако это обусловлено тем, что Турция снизит напряженность в Восточном Средиземноморье, нормализует соседские отношения и продемонстрирует готовность разрешить разногласия путем диалога.
СОСТОЯНИЕ ИГРЫ
Могут ли слова стать делом… Анкара воспользовалась этой возможностью для улучшения связей с ЕС. Экономика Турции находится в тяжелом положении: в сентябре инфляция достигла 49%.
В октябре турецкая лира достигла рекордно низкого уровня по отношению к доллару США после того, как Эрдоган уволил высокопоставленных чиновников центрального банка, что усилило опасения по поводу его вмешательства в деятельность банка. COVID-19 также усугубил экономическую ситуацию. Это делает экономические связи с ЕС более жизненно важными. Модернизация ТС (таможенного союза) имеет большое значение. Добавление в ТС услуг, права на учреждение, государственных закупок и сельского хозяйства стало бы крупным переворотом.
В начале 2021 года Турция прекратила деятельность по разведке энергоресурсов. С 2016 года Турция и Греция возобновили переговоры по урегулированию двусторонних споров. Турция также приняла менее конфронтационный тон по отношению ко многим своим ближневосточным соседям, включая Объединенные Арабские Эмираты, Израиль и Египет. Повествование Эрдогана изменилось почти за одну ночь: он вдруг захотел улучшить отношения с ЕС.
Затяжной кризис, который может привести к дальнейшим санкциям или отказу европейских инвесторов от сотрудничества, будет иметь серьезные последствия для Анкары, особенно когда ее отношения с США также натянуты.
Кроме того, Эрдоган и Макрон обменялись письмами, в которых договорились об ослаблении напряженности, а дома первый дал понять, что предпримет шаги для улучшения ситуации с правами человека в Турции. Состоялось несколько встреч на высоком уровне между официальными лицами ЕС и Турции, в ходе которых были проведены диалоги на высоком уровне по таким вопросам, как миграция, энергетика и изменение климата. Совсем недавно, в свете растущего миграционного кризиса на белорусско-польской границе, авиакомпания Turkish Airlines согласилась приостановить продажу билетов в Минск в одну сторону для граждан стран, в основном вовлеченных в потоки мигрантов (т.е. Ирака, Сирии, Йемена).
Заключения Европейского совета от марта 2021 года предложили Европейской комиссии начать переговоры с Турцией для решения текущих трудностей в реализации ТС и работы над мандатом на его модернизацию. В июне лидеры ЕС согласовали в принципе новый финансовый пакет в размере 3,5 млрд. евро для Турции за прием беженцев и возвращение мигрантов из Греции.
Надежды на то, что лидеры ЕС дадут понять, что переговоры по модернизации ТС могут начаться на июньском саммите Европейского совета, не оправдались. Вместо этого мяч был отброшен на задворки.
Кипр является препятствием для реального прогресса по РА. На встрече под эгидой ООН в апреле 2021 года лидеры греческой и турецкой общин киприотов не нашли достаточно точек соприкосновения для возобновления переговоров по двухзональному, двухобщинному решению. Турция – государство-гарант наряду с Великобританией и Грецией – призывает к решению на основе двух государств. Это неприемлемо для греческих киприотов и отвергается ООН.
Подход Анкары применяется после пяти десятилетий неудачных переговоров о двухзональном и двухобщинном решении. Хотя Турция не всегда была конструктивной, греки-киприоты также виноваты в этом, особенно после вступления в ЕС.
В преддверии переговоров в Кран-Монтане в 2017 году и в 2004 году, когда тогдашний президент Пападопулос призвал своих избирателей проголосовать против поддержанного ООН плана Аннана по воссоединению, греки-киприоты не приложили особых усилий, чтобы продать решение населению или отойти от максималистских целей. Ситуация на Кипре еще более усугубилась после того, как Турция и ее союзник Эрсин Танер, лидер общины турок-киприотов, вновь открыли Варошу, нарушив тем самым несколько резолюций ООН.
Этот вопрос должен обсуждаться на Совете по общим вопросам 14 декабря.
Есть и другие опасения. Обещания Эрдогана по улучшению фундаментальных прав и свобод остаются невыполненными. В отчете Европейской комиссии по Турции за октябрь 2021 года подчеркивается, что происходит дальнейшее отступление от демократии. В октябре призывы 10 послов западных стран (в том числе Франции и Германии) освободить филантропа Османа Кавалу привели к тому, что Эрдоган пригрозил выслать их из страны.
Кроме того, несмотря на переговоры с Афинами, Турция еще не отказалась от своих морских претензий. Хотя Анкара не подписала Конвенцию ООН по морскому праву, компромисс по морским границам, где обе стороны уступят часть своих претензий, возможен. Но компромисс по любому из этих острых вопросов не является простым для обеих сторон. Турция рискует расстроить своих националистических сторонников и союзника по коалиции – Партию националистического движения.
Если решение не будет найдено в ближайшее время, существует риск возобновления эскалации, поскольку в ближайшее время планируется возобновить разведку газа в Восточном Средиземноморье.
ПРОСПЕКТЫ
Турция, безусловно, должна выполнить свои обязательства, включая прекращение разработки Вароши. Однако ЕС также должен быть прагматичным в отношении своих краткосрочных ожиданий. И ЕС тоже должен выполнить свою долю обязательств.
Отсутствие общей политики или стратегического видения ЕС в отношении Турции и политической воли некоторых правительств ЕС предпринять необходимые шаги для улучшения отношений может помешать реальному прогрессу.
Ожидание смены власти в Анкаре не является стратегией. Хотя выборы могут привести к появлению нового правительства, которое изменит динамику отношений между ЕС и Турцией.
Недавняя смена руководства Германии также повлияет на отношения между ЕС и Турцией. Взгляды нового канцлера и коалиционного правительства на Турцию будут иметь решающее значение. Меркель была убежденным сторонником ПА. Будет ли ее преемник также убежден, что связь между ЕС и Турцией является слишком стратегической, чтобы ее разрывать, пока неясно.
Между тем, президентские выборы во Франции 2022 года, совпадающие с председательством Парижа в Совете ЕС, не будут способствовать прогрессу. Более того, это может привести к обострению напряженности между Парижем и Анкарой. Турция неоднократно использовалась во Франции в качестве предвыборного материала. В более широком смысле, связи между двумя сторонами, вероятно, останутся конфликтными и рискуют постоянно перетекать в более широкие отношения между ЕС и Турцией. Франция все больше рассматривает Турцию как геополитического соперника, который расширяет свое региональное влияние, особенно в Средиземноморье и Африке, бросая вызов сфере влияния Франции.
Хотя членство Турции в ЕС представляется маловероятным, ни Анкара, ни ЕС не готовы поставить точку. Популярная турецкая поддержка членства в ЕС остается высокой. Тем не менее, в условиях отсутствия функционирующего процесса вступления, отношения между ЕС и Турцией нуждаются в новой структуре, которая уменьшит вероятность дальнейшего разрыва и создаст новую динамику. Реализация РА должна стать отправной точкой этих рамок. В этом случае ЕС должен рассмотреть следующие четыре рекомендации:
Дать зеленый свет переговорам по обновлению ТС
Учитывая, насколько Турция заинтересована в обновленном ТС, это усилило бы рычаги влияния ЕС на Анкару и стимулировало бы позитивные шаги. Это также положит начало новой форме структурированного и основанного на правилах взаимодействия. Однако не следует рассматривать это как подарок; Турция также должна реформировать многие сферы. Завершение переговоров должно быть обусловлено выполнением Анкарой заранее определенного набора критериев, включая улучшение ситуации с правами человека и верховенством закона.
ЕС может помочь Анкаре приспособиться к европейской “зеленой сделке”.
Турция значительно отстает от Европы в плане перехода к углеродно-нейтральной экономике к 2050 году. Анкара лишь недавно заявила, что ратифицирует Парижское соглашение. Зеленый переход – то, на чем настаивает турецкая промышленность – поможет турецким компаниям оставаться конкурентоспособными. Это также поможет развитию экономических отношений Анкары с Европой в рамках правил.
Укрепление диалога по миграции
После начала в октябре 2021 года диалога высокого уровня ЕС-Турция по вопросам миграции и безопасности, ЕС и Турция должны продолжать укреплять сотрудничество в области миграции, не ограничиваясь полной реализацией заявления ЕС-Турция от 2015 года.
Финансирование ЕС проектов, направленных на поддержку сообществ беженцев в Турции, по-прежнему будет иметь решающее значение. Однако в то же время нынешний подход ЕС, заключающийся в том, чтобы бросать деньги на Турцию (и другие третьи страны) вместо того, чтобы брать бремя на себя, не является правильным. Беженцы и страны, принимающие их, должны иметь возможность рассчитывать на европейскую солидарность.
Дальнейшая увязка миграции с безопасностью, поскольку первая все больше связана с внешней и оборонной политикой, в том числе в Сирии и Афганистане, имеет решающее значение. Хотя Турция пока не является ключевой страной транзита (или назначения) для афганских беженцев, направляющихся в Европу, такую возможность не следует исключать. Турция уже является домом для самого большого в мире числа беженцев – 4 миллионов человек (включая более 300 000 афганцев), и она не может принять еще больше. В народе растет недовольство существующими мигрантами. Поскольку выборы не за горами, а поддержка ПСР находится на историческом минимуме, Эрдоган не может позволить себе дальнейшую эрозию своей базы поддержки.
ЕС должен продолжать помогать Турции укреплять безопасность границы с Ираном; тысячи афганских беженцев ежедневно бегут от талибов в Иран.
Продолжить поддержку турецкого гражданского общества (ГО) и независимой журналистики
В Турции существует разнообразное и динамичное гражданское общество, а также смелая и творческая независимая журналистика, особенно в Интернете. Они являются жизненно важными источниками объективной информации. Внешняя поддержка, в том числе со стороны ЕС, имеет решающее значение для выживания турецкого гражданского общества и независимых СМИ. В преддверии выборов в Турции независимые каналы информации крайне важны. Однако расширение других областей внешней поддержки, таких как изменение климата, также было бы полезным. Также важно поощрять больше инициатив в отдаленных районах, таких как Центральная и Восточная Анатолия, где ГО развита слабо.
Активизация диалога по вопросам внешней политики
Несмотря на более автономную внешнюю политику Турции, есть области, где ЕС и Анкара имеют общие интересы и где углубление диалога и взаимодействия может быть полезным, одновременно противодействуя растущему влиянию России и Китая.
К ним относятся безопасность Черного моря, Западные Балканы, Украина и Южный Кавказ. Как заявил президент Европейского Совета Мишель во время своего визита в регион Южного Кавказа в июле 2021 года, если ЕС хочет усилить свою роль в сфере региональной безопасности, он должен углубить свое взаимодействие с соответствующими региональными игроками, включая Турцию. ЕС также должен поддержать призыв Эрдогана к нормализации отношений с Арменией, тем самым укрепляя региональное сотрудничество, безопасность и стабильность. Следует также продолжать сотрудничество за рубежом, включая Афганистан и Сахель.
В выводах Европейского совета от марта 2021 года говорится, что стабильные отношения между ЕС и Турцией необходимы.
Однако эта задача, похоже, будет нелегкой, и 2022 год, вероятно, станет годом испытаний. Потребуется политическая воля с обеих сторон и действительно перспективная повестка дня.
ЕС как никогда нуждается в реальной стратегии в отношении Турции, поскольку продолжающийся цикл кризисов не отвечает интересам ни одной из сторон.
http://strati.az
