Международные организации сегодня часто винят в том, что могущественные государства оказывают необоснованное влияния на их деятельность. Сюда относятся недавние откровения о том, что Австралия, Япония, Саудовская Аравия и ряд других стран тянут ООН назад в вопросах изменения климата; предположения о том, что высокопоставленные чиновники Всемирного банка вмешивались в составление рейтинга «Ведение бизнеса» с целью улучшить позиции Китая; подозрения о том, что Китай влиял на подходы Всемирной организации здравоохранения к пандемии Covid-19.

В основе всех этих спорных ситуаций лежит простая реальность: могущественные государства оказывают большое влияние на многосторонние организации. Но их влияние не означает, что мультилатерализм невозможен. Скорее, речь идёт о влиянии, которым следует активно управлять и уравновешивать его.

Неоправданное влияние некоторых стран в многосторонних институтах, разумеется, не является чем-то новым, но меняющийся глобальный баланс сил вновь привлёк внимание к этому факту. Например, в ходе недавнего скандала вокруг рейтинга «Ведение бизнеса» прозвучали аргументы, что учреждения, подобные Всемирному банку, которые должны быть технократическими и опираться в своей работы на факты, оказались под угрозой попасть под управление менеджеров, слишком внимательных к интересам Китая. Как пишет Энн Крюгер, «подобно жене Цезаря, руководители МВФ и Всемирного банка должны быть выше подозрений, управляя работой этих учреждений и гарантируя непредвзятость данных, на которые эта работа опирается».

Однако история говорит об ином. Как в формальном, так и в неформальном управлении Всемирным банком долго время доминировали США. В 1960-е годы считалось, что Америке практически нет нужды пользоваться своей формальной властью над этой организацией, потому что её сотрудники работали, постоянно ориентируясь на предпочтения правительства США, расположенного по соседству в центре Вашингтона. Как отмечает историк Кэтрин Гвин, «в результате появился сильный, долгосрочный американский отпечаток на всех аспектах деятельности банка, включая его структуру, общее направление политики, манеру предоставления кредитов».

Правительство США обычно транслировало свои предпочтения через старший менеджмент Всемирного банка. В 2006 году независимая комиссия, которой банк поручил оценить качество своей аналитики, раскритиковала «использование этой аналитики для проповедования от имени банка такой политики, которая зачастую не отличалась сбалансированным взглядом на факты и должным скептицизмом. Кроме того, «внутренней аналитике, которая одобряла позицию банка, придавалось больше значения, а неблагоприятная аналитика игнорировалась». Комиссия выразила сожаление, что в тех случаях, «когда руководство банка избирательно апеллирует к сравнительно новым и непроверенным исследованиям как к твёрдым доказательствам того, что выбранная им политика работает, это придаёт необоснованную убедительность рекомендациям банка».

Другие могущественные страны тоже оказывают влияние на старший менеджмент и сотрудников международных организаций. Например, в ходе анализа надзорной деятельности Международного валютного фонда, проведённого в 2014 году, сотрудники фонда отмечали «дополнительное внутреннее давление и пристальный контроль, когда речь шла о надзоре за странами с системно значимой экономикой». А в дополнительном докладе о беспристрастности надзора почти 60% респондентов (главы миссий МВФ, которые работали с развитыми странами) признали факты «давления с целью уменьшить прямоту подготовленных сотрудниками отчётов во избежание недовольства властей соответствующей страны».

В то же время международным организациям необходима поддержка могущественных стран для того, чтобы быть эффективными, и исторически они получали такую поддержку, предоставляя этим странам специальные права. Например, Америка не вошла в Лигу наций в 1920-е годы, но её убедили вступить в ООН, МВФ и Всемирный банк после Второй мировой войны. Это произошло не в последнюю очередь потому, что США получили право влиять на выбор руководства этих организаций, разместили их штаб-квартиры на своей территории, обладали огромным влиянием на процессы принятия решений (право вето в Совете Безопасности ООН, взвешенное количество голосов в МВФ и Всемирном банке). Лидирующие позиция Китая в Азиатском банке инфраструктурных инвестиций сегодня объясняются аналогичными соображениями.

Однако могущественные страны обязаны смиряться с некоторыми ограничениями, чтобы убедить другие страны участвовать в многосторонних учреждениях. По этой причине сильные государства создают организации, которые дают право голоса другим государствам и обладают формальными механизмами принятия решений, ограничивающими (пусть и слабо) способность сильных в одностороннем порядке решать, чем именно должны заниматься эти институты.

Результатом становится постоянная конструктивная напряжённость между интересами наиболее могущественных и всех остальных. Три фактора критически важны для управления этими неизбежными противоречиями.

Во-первых, критически важно руководство. Роль лидера в любом многостороннем институте предполагает не только необходимость «говорить властям правду», но и мобилизовать малые государства, чтобы их голоса были услышаны и создавали противовес влиянию сильных стран. Однако это компенсирующее влияние будет приглушаться до тех пор, пока сильные государства контролируют назначение и переназначение старшего руководства организаций, подобно тому, как США и Евросоюз (и всё чаще Китай) действуют во Всемирном банке и МВФ. На сегодня главы этих учреждений негласно подотчётны перед ведущими державами.

Во-вторых, существуют формальные механизмы управления, которые гарантируют представительство всех членов, существуют правила найма сотрудников и финансирования, существуют процедуры принятия решений, и всё это, в принципе, позволяет всем странам-членам контролировать международные организации. Однако эффективная работа подобных механизмов требует внимательности, информированности и опыта. На сегодня слишком многие страны представлены в многосторонних институтах чиновниками, которые работают там короткое время и имеют мало доступа к информации. Это позволяет с лёгкостью их обыгрывать. Менее сильным странам следует должным образом готовить и оснащать своих представителей для работы в руководящих органах международных организаций, с тем чтобы они могли оказывать собственное влияние и ограничивать необоснованное влияние более сильных стран.

Наконец, крайне важна прозрачность. Тенденция к проведению открытых оценок независимыми комиссиями, равно как и возросшая публичность вокруг попыток некоторых стран повлиять на международные организации, некомфортны для всех участников, однако прозрачность жизненно необходима для эффективного сотрудничества.

В условиях нынешней возросшей геополитической напряжённости жалобы на якобы непомерное влияние некоторых стран на многосторонние организации могут участиться. Повышение ответственности руководства, эффективное представительство и прозрачность – вот наилучшие инструменты для создания противовеса, выявления и смягчения этого влияния.

Автор: Нгаир Вудс – декан Школы государственного управления им. Блаватника Оксфордского университета.