Новый альянс AUKUS снабдит Австралию атомными подводными лодками. Это создает опасный прецедент для режима нераспространения ядерного оружия.
15 сентября 2021 года Австралия, Великобритания и Соединенные Штаты объявили о создании нового трехстороннего партнерства в сфере обороны AUKUS. Первой задачей AUKUS станет помочь Австралии обзавестись собственным атомным подводным флотом.
Эту инициативу с одобрением восприняли и в самих трех странах, и во всем Азиатско-Тихоокеанском регионе — по крайней мере за пределами Китая, чью нарастающую мощь AUKUS и намеревается нейтрализовать. У подлодок с ядерной силовой установкой есть ряд преимуществ перед дизельными подлодками, которые Австралия планировала закупить у Франции. В более общем плане в Азиатско-Тихоокеанском регионе рассматривают AUKUS как неоспоримое подтверждение заинтересованности США в регионе.
Обсуждение вопроса о возможном влиянии AUKUS на режим нераспространения ядерного оружия свелось к небольшой группке экспертов в ядерной области, которые, подобно ботаникам из команды дебатов на вечеринке старшеклассников, на трезвую голову спорят в Твиттере о тонких нюансах политики нераспространения ядерного оружия, в то время как все остальные пребывают в опьянении от великой стратегии1. У этих экспертов нет единого мнения относительно того, насколько серьезны последствия деятельности AUKUS для режима нераспространения ядерного оружия или являются ли они вообще хоть в какой-то степени отрицательными.
Я же полагаю, что эти последствия и негативны, и серьезны. Если Австралия будет иметь атомные подводные лодки, она станет первой неядерной державой, которая воспользуется лазейкой, позволяющей вывести ядерный материал из-под действия системы инспекций Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ). У меня нет никаких причин опасаться, что Австралия использует этот материал неправомерным образом, но сам факт вывода из-под инспекций создает очень опасный прецедент. В будущем потенциальные нарушители режима нераспространения могут задействовать программы создания военно-морских реакторов в качестве прикрытия для разработки собственного ядерного оружия (ЯО). И будут резонно полагать, что, учитывая австралийский прецедент, издержки окажутся не слишком высоки.
Необходимо серьезно отнестись к такого рода негативным последствиям (даже если Канберра, Лондон и Вашингтон считают, что военные и стратегические преимущества все же перевешивают), потому что есть возможность их смягчить. Но для начала необходимо разъяснить, почему сделка об атомных подводных лодках в рамках AUKUS нанесет серьезный ущерб режиму нераспространения ядерного оружия.
ПОЛИТИКА УКРЕПЛЕНИЯ РЕЖИМА НЕРАСПРОСТРАНЕНИЯ ЯДЕРНОГО ОРУЖИЯ
Договор о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) призван предотвратить распространение ядерного оружия, не нарушая при этом «неотъемлемого права» стран-участниц использовать ядерную энергию в мирных целях. Договор предусматривает, что страны, не обладающие ядерным оружием, должны декларировать весь свой ядерный материал, а МАГАТЭ должно удостовериться, что никакая часть этого материала не используется для создания ядерного оружия. Цель этой системы уведомлений и инспекций, известной как «гарантии МАГАТЭ», — сдерживание. Надо дать понять потенциальному нарушителю, что риск быть обнаруженным высок и попытка приобрести ЯО обойдется дороже, чем предполагаемые выгоды.
При этом в деле недопущения распространения ядерного оружия важно, чтобы потенциальный нарушитель понимал не только то, что его противоправные деяния будут обнаружены, но и то, что это будет иметь для него весьма серьезные последствия. Гарантии МАГАТЭ сами себя не реализуют. Их нарушение не влечет за собой автоматического наказания (кроме передачи информации в Совет Безопасности ООН, который не обязан предпринимать в этой связи каких-либо действий). В результате эффективность гарантий МАГАТЭ для предотвращения распространения ЯО держится исключительно на готовности отдельных стран и международного сообщества в целом следить за соблюдением установленных правил.
Доверие к этому процессу имеет огромное значение для безопасности Соединенных Штатов, особенно в том, что касается предотвращения получения ядерного оружия противниками или потенциальными противниками США. В распоряжении США имеется много рычагов, позволяющих не допустить получения ядерного оружия его союзниками. Главное, Вашингтон может предложить союзным государствам гарантии безопасности, задействовать свои вооруженные силы для их защиты или помочь им в наращивании военной мощи (как и происходит сейчас с Австралией). США обладают также всеми возможностями для подкупа, угроз и уговоров своих союзников о том, чтобы они не приобретали ЯО.
Однако возможности Вашингтона в том, чтобы не позволить противникам приобрести ядерное оружие, довольно ограниченны. Свергнув в Ливии и Ираке диктаторов, которые отказались (добровольно или под принуждением) от своих ядерных программ, Вашингтон, возможно, дал своим противникам довольно сильную мотивацию к приобретению ЯО, поскольку те уже меньше склонны верить американским обещаниям не вмешиваться в их внутренние дела, если они и дальше будут придерживаться принятых обязательств. Кроме того, снижается эффективность механизма экспортного контроля — правил международной торговли в области чувствительных технологий. Как отметил Скотт Кемп, «технологии, необходимые для создания ядерного оружия, остались практически неизменными, тогда как собственные возможности государств последние полвека неуклонно росли».
Когда МАГАТЭ фиксирует полное несоблюдение обязательств по гарантиям либо даже просто неоднозначные формы подозрительного поведения, запускается интенсивный политический процесс. Ключевые страны, в особенности страны — члены Совета Безопасности ООН, могут расходиться во мнениях относительно необходимости принудительных действий и того, какие ответные меры наиболее целесообразны. Для многих государств существенно, можно ли считать принудительные меры закреплением двойного стандарта.
Соединенные Штаты не страдают от двойных стандартов. Другим странам не по плечу создать правила, способные помешать Вашингтону разработать технологию, которой у него пока нет. Поэтому американские чиновники и аналитики не особенно переживают по поводу двойных стандартов. А вот у их иностранных коллег есть все основания для беспокойства.
Например, когда в 2002 году стало известно о секретной ядерной программе Ирана, администрация тогдашнего президента США Джорджа Буша призвала Тегеран «прекратить обогащение и переработку урана». Глядя (в тот момент) на мир глазами британца, я считал, что это требование разумно. Иран, обладающий ядерным оружием, представлял бы реальную угрозу безопасности США и его союзников, включая и Великобританию. Этого можно было бы избежать, если бы Иран прекратил обогащение и переработку. Я не слишком переживал по поводу того, что у других неядерных стран, таких как Япония, Германия или Нидерланды, имелись программы по обогащению урана. Эти страны вряд ли захотят нарушать международные правила нераспространения, и даже если они приобретут ЯО, это не станет для меня угрозой.
Но для большей части мира такие доводы не были убедительными. Иран заявил о своем «праве на обогащение» и сослался на якобы двойные стандарты, сравнив себя с Японией. Эта пропагандистская кампания Тегерана имела успех. Мало какие из стран, даже в Европе, считали нужным поддержать призывы к Ирану остановить программы обогащения и переработки урана. Идее надавить на Иран особенно решительно сопротивлялась Германия — возможно, потому, что и сама занималась обогащением урана и опасалась, что в будущем тоже может подвергнуться подобному давлению. В результате в 2006 году США все же поддержали резолюцию Совета Безопасности ООН, которая требовала от Ирана «приостановить», а не прекратить обогащение и переработку. (Оправдывая такое решение, Постоянный представитель США при ООН Джон Болтон настаивал на том, что это «долгосрочная» приостановка, но ничего подобного в тексте резолюции не значилось.)
Одним словом, ведущие государства, включая близких союзников США, не слишком жестко реагируют на угрозы распространения ЯО, если возникает риск закрепления двойных стандартов. И, понимая это, потенциальные нарушители могут воспользоваться этой ситуацией в своей деятельности в целях приобретения ядерного оружия.
Многие американцы полагают: «Ну и что? Если Совбез не может обеспечить нераспространение, Соединенные Штаты сделают это — при необходимости в одностороннем порядке — посредством санкций или военных действий».
Это довольно недальновидное соображение. Американские санкции будут эффективны, если они получат широкую поддержку. Если же их все чаще станут считать неправомерными, то уже в среднесрочной перспективе можно ожидать появления альтернативы доллару как мировой валюте, что серьезно подорвет эффективность односторонних санкций США. Военные действия становятся менее затратными и, следовательно, более вероятными, если их считают законными, — не в последнюю очередь потому, что другие страны более охотно принимают в них участие. Поэтому ради защиты собственных интересов Соединенным Штатам следует избегать установления новых двойных стандартов, способных пагубно отразиться на соблюдении режима нераспространения ядерного оружия.
ЛАЗЕЙКА ДЛЯ СУДОВ С ЯДЕРНОЙ СИЛОВОЙ УСТАНОВКОЙ
Здесь (наконец-то) в уравнении появляется сделка AUKUS о подлодках. Если точнее, она создаст новый двойной стандарт (или по меньшей мере серьезно усугубляет существующий), которым потенциальный нарушитель может воспользоваться для создания ядерного оружия.
ДНЯО не запрещает неядерным странам строить или эксплуатировать корабли с ядерными силовыми установками. Тем не менее по причинам вполне практического характера МАГАТЭ не может осуществлять гарантии в отношении военно-морских реакторов (в особенности если речь идет о подводных лодках, дислокация которых держится в секрете и которые практически недоступны, поскольку находятся они, понятно, под водой). В результате Соглашение о всеобъемлющих гарантиях (основное соглашение, заключаемое между МАГАТЭ и государством, не обладающим ядерным оружием) позволяет неядерным государствам вывести из-под гарантий МАГАТЭ ядерный материал, предназначенный для «незапрещенной военной деятельности», то есть для создания военно-морских реакторов.
Это очевидная и вызывающая тревогу лазейка в гарантиях МАГАТЭ. На сегодняшний день, заметим, военно-морские реакторы эксплуатируются только в странах, обладающих ядерным оружием, и в тех, которые не подписали ДНЯО. С тех пор как около пятидесяти лет назад впервые было составлено Соглашение о всеобъемлющих гарантиях, ни одна неядерная страна ни разу не воспользовалась этой лазейкой (хотя некоторые, например Бразилия и Канада, всерьез рассматривали такую возможность).
Однако всегда была опасность того, что лазейку может использовать потенциальный нарушитель. И в самом деле, в 2018 году Иран уведомил МАГАТЭ, что планирует построить военно-морскую ядерную силовую установку, создав тем самым очевидный предлог для будущего вывода ядерного материала из-под гарантий. И все-таки, если бы Иран действительно так поступил, думаю, он столкнулся бы с крайне резкой реакцией, в том числе со стороны Китая и России. Вероятность этой реакции, которая могла бы означать новые санкции или даже военное вмешательство, возможно, помогла удержать Иран от действий в соответствии с неявно заявленной им угрозой — по крайней мере пока.
Такого рода реакция может оказаться более слабой после объявления о сделке AUKUS. Если Австралия в конечном итоге выведет ядерные материалы из-под гарантий, реакция, вероятно, будет еще более слабой. А значит, в будущем страна, которая захочет приобрести ядерное оружие — Иран или какое-либо другое государство, — вполне резонно сочтет, что, сославшись на австралийский прецедент, она может сократить до приемлемого уровня издержки вывода ядерного материала из-под гарантий.
Утверждение, что «Австралия — это не Иран и не Бразилия», полностью справедливо, но одновременно и совершенно неактуально, когда речь идет о международной дипломатии. Большая часть других стран увидит двойные стандарты в том, что, с одной стороны, Австралии дают зеленый свет на использование лазейки с военно-морскими ядерными силовыми установками, а с другой — наказывают противников США ровно за то же самое. Такие страны будет противиться жестким международным принудительным мерам и выступят против односторонних действий США. В результате сделка AUKUS, скорее всего, снизит эффективность гарантий в плане сдерживания и повысит вероятность распространения ядерного оружия.
СОКРАЩЕНИЕ УЩЕРБА
Я пришел к выводу, что для режима нераспространения ядерного оружия издержки от этой сделки AUKUS превышают военную и стратегическую выгоду. Но у меня нет иллюзий, что многие в Австралии, Великобритании и Соединенных Штатах со мной согласятся. И все же Канберре, Лондону и Вашингтону следует постараться снизить риски распространения. Предлагаю два решения.
Первое: австралийские подводные лодки с ядерными силовыми установками должны использовать в качестве топлива низкообогащенный уран (НОУ), который нельзя напрямую использовать для создания ядерного оружия, а не пригодный для этого высокообогащенный (ВОУ). Хотя все три страны утверждают, что им еще предстоит проработать все детали, совершенно очевидно, что в настоящее время для австралийских подлодок планируется использовать высокообогащенный уран. И Великобритания, и Соединенные Штаты используют ВОУ в своих военно-морских реакторах. Более того, Канберра уже указала, что ее реакторы не будут нуждаться в дозаправке, что опять же явно говорит об использовании ВОУ.
Некоторые аналитики говорят, что предпочтительнее использовать высокообогащенный уран именно потому, что это исключает необходимость дозаправки. И я бы, возможно, с ними согласился, если бы меня тревожило, что Австралия попытается приобрести ядерное оружие (нет, не тревожит). Меня беспокоит сам прецедент. То, что ВОУ, который можно непосредственно использовать для ядерного оружия без дополнительного обогащения, выводится из-под гарантий, создает куда более опасный прецедент, чем вывод из-под гарантий НОУ.
Поскольку ни Великобритания, ни Соединенные Штаты в настоящее время не имеют военно-морских реакторов, работающих на низкообогащенном уране, следовало бы пригласить Францию присоединиться к AUKUS. Французские военно-морские реакторы используют в качестве топлива НОУ и могут быть использованы в австралийских подводных лодках.
В такой договоренности были бы свои недостатки. Французским реакторам периодически нужна дозаправка — примерно раз в десять лет, но это вполне решаемо. Сложнее то, что четырехстороннее техническое сотрудничество может оказаться весьма непростым. И в самом деле, дополнительные сложности при включении в альянс Франции были бы, вероятно, чрезвычайно серьезными, если бы в качестве альтернативы рассматривались поставки готовых подлодок из США или из Великобритании. Но политическая ситуация требует, чтобы в австралийских подводных лодках были использованы технологии и США, и Великобритании. Притом что обе эти страны объединят свои технические решения, вполне реально интегрировать в проект и французские реакторы. (Участие Франции помогло бы также наладить двусторонние отношения, которые после объявления о сделке AUKUS ухудшились до такой степени, что Париж отозвал своих послов из Австралии и США.)
Второе: Великобритании и Соединенным Штатам следует выработать объективные критерии, которые, по их мнению, должны быть удовлетворены для того, чтобы неядерные государства могли иметь в своем распоряжении не подпадающие под гарантии МАГАТЭ военно-морские реакторы. Если сделать это сейчас, то это поможет избежать обвинений в двойных стандартах в будущем — например, в том случае, если какая-либо страна с не столь надежной, как австралийская, репутацией в области нераспространения ЯО захочет воспользоваться этой же лазейкой с военно-морскими реакторами.
А именно, Лондон и Вашингтон могли бы заявить, что любая страна — участница ДНЯО, не обладающая ядерным оружием, может вывести ядерный материал из-под гарантий, чтобы использовать его для военно-морских реакторов, только если эта страна:
- соблюдает действующие Соглашение о всеобъемлющих гарантиях и Дополнительный протокол (предоставляющий дополнительные возможности для проведения проверок);
- получила расширенное заключение от МАГАТЭ (то есть МАГАТЭ выдало заключение, что в стране не имеется незаявленного ядерного материала);
- за последние пятьдесят лет не была замечена в несоблюдении Соглашения о гарантиях МАГАТЭ;
- не менее двадцати пяти лет не являлась объектом специального доклада об осуществлении гарантий генерального директора МАГАТЭ Совету управляющих;
- подписала и ратифицировала Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний и Конвенцию о физической защите ядерного материала, а также поправки к ней;
- обязуется использовать в качестве топлива для своих военно-морских реакторов низкообогащенный уран;
- обязуется не обогащать уран и не перерабатывать внутри страны отработанное топливо в течение всего срока эксплуатации военно-морских реакторов, к которым не применяются гарантии;
- заключила договор о поставке топлива для военно-морских реакторов с государством, обладающим ядерным оружием в рамках ДНЯО;
- обязуется обеспечить осуществление в полном объеме гарантий МАГАТЭ в отношении облученного ядерного топлива, как только оно будет извлечено из реактора2.
На сегодняшний день Австралия не выполняет все эти обязательства, хотя могла бы. И она никогда не брала на себя обязательства не обогащать уран внутри страны. Впрочем, поскольку она этого не делает и не планирует, то вполне могла бы и дать такое обещание. (Если вы австралиец, хорошенько подумайте, прежде чем выступать против этого условия как двойного стандарта.) Кроме того, альянсу AUKUS еще предстоит проработать детали конструкции реактора, снабжения топливом и обращения с отработанным топливом. Обеспечить Австралию реакторами, работающими на НОУ, будет не самой простой задачей, но вполне выполнимой, если привлечь к делу Францию.
Вместе с тем надо быть реалистами. Двух предложенных мною решений, разумеется, недостаточно. Если мы ограничимся ими, соглашение AUKUS об австралийских подводных лодках создаст нехороший прецедент, которым в будущем могут воспользоваться нарушители режима нераспространения ядерного оружия. Но все же эти решения помогут снизить риски, связанные с самыми опасными аспектами сделки.
