Війна Дональда Трампа з бюрократією не лише не зміцнить контроль над американською державою, але й неминуче призведе до зворотних наслідків. Щоразу, коли досвідчених урядовців звільняють, управління стає менш ефективним, а страхи параноїдальних політичних лідерів посилюються дисфункцією, яку вони самі ж і створили.
ДУБАЙ – У романі Германа Гессе “Подорож на Схід” група паломників вирушає у духовний пошук під керівництвом Лео, на перший погляд скромного слуги, який дбає про їхні потреби та організовує їхню подорож. Але на півдорозі Лео раптово зникає, і паломництво занурюється в хаос. Мандрівники, які вважали себе справжніми лідерами подорожі, розгубилися без тихої, але необхідної присутності Лео.
Такий самий ризик випливає з втрати досвідчених державних професіоналів – кар’єрних державних службовців, адміністраторів та експертів, які забезпечують безперебійну роботу сучасної держави, зазвичай перебуваючи далеко від центру уваги. Коли їх раптово звільняють – як це відбувається в таких ключових установах США, як USAID, ФБР, ЦРУ, Національний науковий фонд (NSF), Національне управління океанічних і атмосферних досліджень та Національні інститути охорони здоров’я, – управління не просто продовжується у звичному режимі під новим керівництвом. Скоріше, переважають фрагментація, неефективність і дисфункція – так само, як і серед паломників Гессе. Хоча Лео – лише одна людина в оповіданні Гессе, він уособлює всіх анонімних бюрократів і державних службовців, які тримають державний корабель на плаву.
В основі цього питання лежить дилема принципала і агента – поняття, введене економістами Стівеном Россом, Майклом Дженсеном і Вільямом Меклінгом у 1970-х роках для опису проблеми, яка може виникнути, коли одна сторона діє від імені іншої. В уряді політичні лідери (принципали) покладаються на бюрократів або чиновників (агентів), які втілюють їхні рішення в життя. У той час як політичні лідери, природно, хочуть, щоб їхні директиви точно виконувалися, бюрократи керуються власними спеціалізованими знаннями, етикою та імперативами, щоб надати пріоритет довгостроковій стабільності, а не короткостроковим результатам.
Щоб подолати цю невідповідність, керівники другої адміністрації Трампа намагаються замінити або просто усунути агентів. Але такі чистки зазвичай призводять до зворотних наслідків, адже коли параноїдальний лідер відсуває своїх агентів на другий план, він більше не має засобів для ефективного управління державою.
Параноя – це небезпечний спосіб мислення в управлінні. Лідер, який постійно підозрює власних чиновників у нелояльності, може почати бачити ворогів там, де їх немає – як у випадку зі сприйняттям Трампом загроз, що виходять від “глибинної держави”. В результаті утворюється замкнене коло: чим більше чиновників звільняються або витісняються на узбіччя, тим більше втрачається інституційних знань, управління стає менш ефективним, а страхи лідера підкріплюються тією самою дисфункцією, яку він сам створив. Замість ефективної адміністрації уряд стає реактивним, хаотичним і нездатним до довгострокового планування.
Це може проявлятися по-різному. Для таких агентств, як ФБР і ЦРУ, примусові звільнення і викуп неминуче призводять до втрати фахівців, необхідних для моніторингу загроз національній безпеці, знижують моральний дух і відлякують потенційних співробітників. Більше того, заміна досвідчених професіоналів політичними лоялістами ризикує поставити під загрозу збір, аналіз і обмін розвідданими (деякі союзники США можуть неохоче ділитися секретною інформацією, побоюючись, що вона може потрапити до рук Ілона Маска або Тулсі Габбард), що призведе до неякісного ухвалення рішень на найвищому рівні влади.
Так само постраждає і зовнішня політика США, яка зі знищенням USAID втратила давні зв’язки з місцевими громадами по всьому світу, що послабить дипломатичний вплив Америки і ускладнить просування стратегічних інтересів США. А втрата досвідчених фахівців з таких установ, як NSF, перешкоджатиме науковим дослідженням, затримуватиме технологічні інновації та послаблюватиме здатність Америки реагувати на нові виклики і ризики, наприклад, пов’язані зі штучним інтелектом, зміною клімату чи кризою у сфері охорони здоров’я.
Німецький соціолог Макс Вебер, який заклав основи сучасної адміністративної теорії, показав, що для ефективного управління необхідна професійна бюрократія. Кар’єрні державні службовці розуміють складні процеси, що стоять за формуванням бюджету, забезпеченням правопорядку, ліквідацією наслідків стихійних лих та реалізацією інфраструктурних проектів. Без систем, що ґрунтуються на правилах і керуються заслугами, які забезпечують функціонування уряду незалежно від примх політичного керівництва, врядування руйнується.
Не менш небезпечною є спроба керувати державним управлінням як приватною компанією, де успіх і невдачі вимірюються лише в бухгалтерських термінах: ефективність, економія витрат і прибуток. Хоча фіскальна відповідальність є важливою, застосування фінансового контролю в корпоративному стилі без розуміння цілей державного сектору може призвести до катастрофічних наслідків. Фінансовий контролер або бухгалтер, запозичений у компанії Tesla, може виявити потенційну економію державних коштів, яка виглядає раціонально на балансі, але призведе до набагато більших витрат у довгостроковій перспективі.
Яскравим реальним прикладом є скандал з податковою службою Данії (SKAT) у 2010-х роках. Намагаючись впорядкувати операції та скоротити витрати, SKAT провела агресивне скорочення персоналу та здійснила інші реформи для підвищення “ефективності” – наприклад, ліквідувала внутрішні підрозділи з виявлення шахрайства, передала на аутсорсинг критичні функції зі збору податків та зробила ставку на автоматизацію. Результат? Злочинці скористалися ослабленою системою, щоб отримати шахрайські податкові відшкодування на суму близько 2 мільярдів доларів. Передбачувані заходи з економії коштів зрештою обійшлися Данії набагато дорожче, ніж заощадили.
Ставлення до уряду як до бізнесу може підірвати його основні функції. Ефективна адміністрація вимагає не лише фінансового нагляду, але й інституційних знань, стратегічного передбачення та глибокого розуміння унікальних вимог врядування. Надання пріоритету короткостроковій економії над довгостроковою стабільністю послаблює спроможність держави, робить державні послуги ненадійними та відкриває двері для корупції, неефективності та системних збоїв.
Агресивно скорочуючи ключові відомства і розглядаючи кар’єрних чиновників як супротивників, а не експертів, адміністрація Трампа переходить від традиційної дилеми принципала-агента, коли бюрократи чинять опір керівництву, до “параноїдальної дилеми принципала”, коли лідер у відчайдушній спробі утвердити домінування опиняється на самоті, не може нікому довіряти і не здатен ефективно управляти.
Як і в “Подорожі на Схід”, де паломники загубилися без Лева, уряд, який звільняє занадто багато досвідчених чиновників, може незабаром опинитися без клею, який тримав усе разом. Але лідер, який також є параноїком – який бачить у власних агентах потенційних ворогів – ризикує ізолювати себе в адміністрації, яка є одночасно неефективною і глибоко нестабільною.
Автор: Самі Махрум, радник з питань політики та професор практики Брюссельської школи економіки та менеджменту Solvay, є автором книги “Стартапи чорних лебедів”: Розуміння підйому успішного технологічного бізнесу в малоймовірних місцях (Palgrave Macmillan, 2016).
Джерело: PS, США