Без цілеспрямованої промислової політики Європа програє Китаю та США – як держава може розумно інвестувати.
Німеччина субсидує будівництво заводу з виробництва напівпровідників у Дрездені п’ятьма мільярдами євро, а федеральний уряд і земля Шлезвіг-Гольштейн інвестують 700 мільйонів євро у гігафабрику з виробництва акумуляторних батарей Northvolt. Такі заголовки характерні для європейської преси і викликають суперечливі дискусії. В принципі, державна допомога заборонена законодавством ЄС, але відповідні правила були пом’якшені після коронавірусної кризи. Це знаменує собою зміну парадигми промислової політики: замість горизонтальних, міжгалузевих заходів, спрямованих на створення рівних умов для всіх, політики дедалі більше зосереджуються на цільових вертикальних заходах підтримки, які безпосередньо підтримують окремі ключові галузі.
Критики заходів адресної підтримки стверджують, що держава не є добрим підприємцем і що таке втручання може спотворити ринок. Тому вони виступають за те, щоб не підтримувати окремі сектори чи компанії, а натомість дозволити ринковим силам діяти вільно. Протягом тривалого часу цей погляд характеризував спрямованість промислової політики в ЄС та інших великих економіках, яка зосереджувалася переважно на міжгалузевих, горизонтальних заходах.
Китай, США і, дедалі частіше, Європа зосереджуються на цілеспрямованій підтримці стратегічно важливих секторів за допомогою промислової політики. Наступні чотири пункти ілюструють, чому фокус на вертикальній промисловій політиці має сенс з огляду на поточні виклики і як ЄС може пом’якшити потенційні ризики.
По-перше, якщо ви хочете бути в авангарді ринків майбутнього, вам потрібно розробляти ключові технології на ранній стадії та цілеспрямовано їх розширювати. Необхідні інвестиції часто пов’язані з тривалими часовими горизонтами і високим ступенем невизначеності. Для приватних інвесторів це означає значний ризик з часто невизначеними перспективами отримання прибутку. Державні інвестиції можуть відіграти вирішальну роль у подоланні цього бар’єру – як показує винайдення Інтернету або успіхи в космічних подорожах. Широкий портфель державних інвестицій у перспективні технології дозволяє сприяти успіхам і пом’якшувати невдачі. Таким чином, держава закриває прогалину у високоризикованих, перспективних інноваціях і створює основу для приватного сектору, щоб він міг отримати вигоду від передових технологій.
Агресивна війна Росії болісно виявила залежність багатьох країн-членів ЄС від російського газу.
По-друге, з огляду на зростаючу геополітичну напруженість, цілеспрямована підтримка стратегічно важливих галузей є необхідною. Агресивна війна Росії боляче оголила залежність багатьох країн-членів ЄС від російського газу. Так само усвідомлення зростаючої економічної залежності від таких країн, як Китай, поставило на порядок денний ЄС мету стратегічної автономії. Однак ця політична мета зазвичай не береться до уваги компаніями в процесі прийняття рішень. В опитуванні німецьких компаній з більш ніж 1 000 працівників, що працюють у виробничому секторі, 23% заявили, що розглядають можливість перенесення свого виробництва до Китаю. Хімічна промисловість, яка традиційно була сильною в Німеччині, є прикладом стратегічно важливого сектору, який все більше орієнтується на Китай. Це ілюструє, що суто горизонтальна промислова політика ризикує створити ризиковану торговельну залежність.
По-третє, субсидії та протекціоністські заходи конкурентів все більше змушують Європу проводити активну промислову політику. ЄС стикається з торговельними обмеженнями, тарифами та політикою цільового субсидування в Китаї та США. Зокрема, Закон США про зниження інфляції (IRA) чинить тиск на європейську економіку: згідно з дослідженням, 38% німецьких компаній у виробничому секторі заявили, що вони переглядають свої інвестиційні рішення в Німеччині та Європі через IRA. Китай також масово втручається в ринок, субсидуючи національні компанії і таким чином штучно знижуючи ціни на важливих експортних ринках – наприклад, на електромобілі. Для того, щоб залишатися конкурентоспроможною в цих стратегічних секторах, Європі необхідно надавати цілеспрямовані заходи підтримки та працювати над створенням справедливого конкурентного середовища.
По-четверте, нові галузі в економічно слабших регіонах потребують тимчасового захисту з боку вільного ринку, щоб стабільно розвиватися і стати конкурентоспроможними на міжнародному рівні. Хоча ЄС прагне гармонізувати економічні умови життя, все ще існують значні відмінності в технологіях, інфраструктурі, підготовці кваліфікованих робітників та інших факторах розташування.
Нові галузі в багатьох регіонах ЄС часто не встигають за вільною конкуренцією – особливо в секторах, де технологічні інновації важливіші, ніж чисті переваги у витратах. Наприклад, хоча південноєвропейські регіони пропонують економічний потенціал для енергоємних галузей завдяки високій доступності сонячної енергії, цей потенціал часто залишається невикористаним. Причинами цього є мережеві ефекти та географічні переваги вже існуючих регіонів. Цільове, обмежене в часі державне фінансування може допомогти цим секторам підвищити свою технологічну конкурентоспроможність і зберегти свої позиції на ринку в довгостроковій перспективі.
Сектори, що розвиваються в багатьох регіонах ЄС, часто не в змозі встигати за вільною конкуренцією.
Але як розробити вертикальну промислову політику, яка б використовувала їхні переваги і водночас мінімізувала ризик неефективних державних інвестиційних рішень? Поширеним аргументом проти цільової підтримки є те, що уряди не завжди обирають правильні компанії чи технології. Щоб зменшити цей ризик, заходи підтримки повинні бути пов’язані з чіткими умовами, ринкові механізми повинні бути інтегровані, а різні зацікавлені групи повинні бути залучені до процесу прийняття рішень.
Державна підтримка може надаватися цілій галузі, а потім постійно переоцінюватися. Продовження підтримки пов’язане з досягненням раніше визначених цілей, які можуть стосуватися, наприклад, продуктивності, частки ринку або соціально-екологічних аспектів. Усі компанії, які не почнуть досягати визначених цілей, не отримають подальшої державної підтримки після певного періоду часу.
Такий підхід, який відіграв вирішальну роль у промисловому піднесенні країн Східної Азії, створює конкуренцію, в якій виживають лише найкращі компанії, і забезпечує ефективність субсидій. Там, де авансове фінансування продовжує використовуватися, ринкові механізми повинні визначати відбір компаній або проектів, гідних підтримки, наприклад, через аукціони, на яких найкраща пропозиція отримує контракт.
Існуючими прикладами цього є Водневий банк або аукціони для відновлюваних джерел енергії. Водневий банк використовує загальноєвропейські аукціони для виділення фінансування найбільш ефективним і стійким проектам, обмежуючи при цьому державну підтримку до необхідного мінімуму.
Однак важливо, щоб критерії нагородження на аукціонах не були суто ціновими. Вигравати повинні не лише найвигідніші пропозиції, але й проекти, які підтримують соціальні, екологічні чи стратегічні цілі. Прикладом цього є аукціони для відновлюваних джерел енергії, для яких Закон Європейського Союзу “Про промисловість з нульовим рівнем викидів” встановлює вимоги щодо частки нецінових критеріїв присудження контрактів. Такий підхід гарантує, що позитивні сили конкуренції працюють на користь усіх цілей вертикальної промислової політики.
Мета – нагородити не лише найвигідніші пропозиції, але й проекти, які підтримують соціальні, екологічні чи стратегічні цілі.
Для залучення всіх зацікавлених сторін до прийняття важливих рішень у сфері промислової політики вирішальне значення має багаторівнева структура управління з підходом, орієнтованим на місця, а не суто централізованим підходом. Така структура дає змогу розподілити експертизу та процеси прийняття рішень на різні рівні, а також ухвалювати рішення, адаптовані до регіональних особливостей. Залучаючи різні зацікавлені сторони, держава може краще реагувати на конкретні потреби та сильні сторони компаній і регіонів та зменшити ризик “ставити не на тих коней”.
По-перше, відповідальність за промислову політику в Європейській Комісії має бути об’єднана для забезпечення ефективного, скоординованого підходу. Наразі вони розпорошені між різними генеральними директоратами, що перешкоджає узгодженому підходу.
Також дуже важливо, щоб регіони та країни-члени ЄС відігравали більш активну роль у розробці та впровадженні промислової політики. Централізована промислова політика, що спускається зверху вниз, не може достатньою мірою врахувати неоднорідність європейської економіки. Регіональні гравці мають місцеві знання та специфічні компетенції, необхідні для кращої оцінки потенціалу компаній.
Така багаторівнева структура управління має ґрунтуватися на принципах ефективного врядування, коли рішення приймаються на основі вагомих доказів та за активної участі громадськості. Крім того, для забезпечення інклюзивного та ефективного врядування необхідні належні спроможності та компетенції в межах адміністрації.
Прагнення до стратегічної автономії, занепокоєння щодо конкурентоспроможності Європи та нагальність “зеленої” і справедливої трансформації надають нового значення вертикальній промисловій політиці в ЄС. З огляду на серйозні ризики вертикальної промислової політики, ЄС потребує стратегії промислової політики, яка б враховувала ці ризики, одночасно використовуючи переваги вертикальної промислової політики.
Це стосується не лише вибору секторів, що мають стратегічне значення, але й інструментів промислової політики, які дозволяють державі діяти як хороший підприємець та економічно ефективно. Таким чином, ЄС може стати стратегічно автономним у наступному мандаті з 2024 по 2029 рік, посилити свою конкурентоспроможність, сприяти економічній конвергенції між регіонами та державами-членами та виправдати власну заяву про те, що він є піонером зеленої та справедливої трансформації.
Автори: Лукас Бертрам – економіст Інституту сталої економіки ZOE, досліджує екологічну економіку та “зелену” трансформацію. Він вивчав економіку в Ганноверському університеті ім. Лейбніца.
Лідія Корінек, економіст Інституту ZOE, досліджує фіскальну політику ЄС та соціально-екологічні трансформації. Вона вивчала політологію та економіку.
Джерело: IPG–Journal, ЄС