Трампу потрібен реалістичний план дій, сильні стимули та терпіння…

Для тих, хто прагне покласти край руйнівній війні Росії в Україні, обрання Дональда Трампа надає вирішальну можливість. На відміну від президента США Джо Байдена, адміністрація якого проводила політику непохитної підтримки України, не наполягаючи на визначеному завершенні війни, Трамп зосередився майже виключно на такому завершенні. Він давно дав зрозуміти, що має намір посадити обидві сторони за стіл переговорів невдовзі після свого вступу на посаду, а можливо, навіть до цього. За кілька тижнів після перемоги на виборах він призначив відставного генерала і колишнього високопосадовця Кіта Келлога спеціальним посланником з питань Росії та України, підкресливши, що він і його адміністрація надаватимуть першочергового значення припиненню війни.

Ця прийдешня радикальна зміна у підході США до війни може відродити переговори, які фактично перебувають у стані спокою з квітня 2022 року. Тоді, в перші тижні війни, Росія та Україна провели кілька раундів переговорів особисто та онлайн, спрямованих на припинення конфлікту; хоча було розроблено рамки для миру під назвою “Стамбульське комюніке”, угода так і не була укладена. Однак напередодні та після обрання Трампа з’явилися ознаки того, що і Київ, і Москва можуть бути готові повернутися за стіл переговорів. Це особливо стосується українців, які протягом двох років втрачали позиції – як людей, так і енергетичні потужності – і потребують термінової допомоги, поки їхня ситуація з кадрами не стала критичною. Росія також стикається з певними проблемами: вона з кожним днем завойовує все більше територій, але надзвичайно дорогою ціною, і Кремль хоче закріпити ці здобутки без необхідності нести величезні витрати впродовж невизначеного часу.

Хоча новообраний президент ще не сформулював чіткого плану завершення війни, він дав натяки на те, якого підходу він може дотримуватися. Зокрема, Трамп часто вказує на жахливі людські жертви війни і висловлює бажання якнайшвидше покласти край бойовим діям. Але укладення угоди про припинення вогню, яка не враховує глибинні причини конфлікту, навряд чи спрацює. Дійсно, угода, яка просто припинить бойові дії, швидше за все, буде неприйнятною як для Києва, так і для Москви.

Щоб досягти успіху, будь-який підхід США до переговорів має враховувати ширші чинники конфлікту, які діють з обох боків, і те, як їх можна реалістично вирішити. Адміністрації потрібно буде не лише сформулювати всеосяжний план завершення війни, який би враховував ці ключові питання, але й розробити дипломатичну стратегію для досягнення цієї мети. Це означає не лише створення дорожньої карти для довготривалого припинення вогню, але й визначення шляхів гарантування безпеки України, створення стимулів для обох сторін, а також розробку стратегії стабілізації відносин Росії із Заходом.

РОЗКАЖІТЬ ЇМ, ЯК ЦЕ ЗАКІНЧИТЬСЯ

Вирішальною передумовою для успішного підходу США до переговорів є чітко визначена кінцева мета. Адміністрація Байдена взяла за правило не визначати мету США у війні в Україні, а підтримувати Україну “стільки, скільки буде потрібно”, а деталі бажаного результату залишати на розсуд Києва. Така категорична відмова від чітко визначеної мети США не є нормою для американської зовнішньої політики. Хоча Сполученим Штатам може бути незручно заявляти про бажаний результат конфлікту, в якому вони не є безпосереднім учасником, Вашингтон часто робив це, коли ставки для американських інтересів були високими і у нього були важелі впливу, як, наприклад, у Дейтонських мирних угодах 1995 року, що поклали край балканським війнам, або в “дорожній карті” президента Джорджа Буша-молодшого щодо врегулювання ізраїльсько-палестинського конфлікту. Більше того, Байден сам конкретизував американське бачення ендшпілю для іншого поточного конфлікту, що має велике геополітичне значення, – війни в Газі.

У цьому контексті відмова Байдена сформулювати американський план припинення війни в Україні є кричущим упущенням. Протягом більшої частини минулого року мовчання президента з цього питання викликало двопартійний гнів у Конгресі, який вимагав такої стратегії, коли у квітні схвалив додатковий запит адміністрації на 60 мільярдів доларів для України. Більше того, за відсутності американської стратегії інші держави, зокрема Китай і Бразилія, домінують у міжнародній дискусії про припинення війни: Один лише Пекін розробив три різні мирні плани. Те, що Трамп так швидко перенаправив розмову від китайських мирних планів – і навіть від українського плану – підкреслює важелі впливу, які Сполучені Штати завжди мали для формування результату.

Наразі Трамп заявив, що хоче припинення бойових дій, але не виклав плану, як цього досягти. Будь-який такий план має включати чотири ключові елементи: добре продуману угоду про припинення вогню, надійні гарантії післявоєнної безпеки України, спосіб притягнення Росії до відповідальності за агресію та заходи для стабілізації російсько-західних відносин. Питання про те, яка сторона контролює яку територію, навряд чи буде вирішене за столом переговорів; лінія зіткнення, можливо, з деякими невеликими змінами і коригуваннями, залишиться там, де вона є, коли замовкнуть гармати. Більше того, територіальний контроль, хоча і є надзвичайно важливим для обох сторін, зрештою, не є настільки ж важливим, як ці ширші політичні питання. А визнання російських анексій справедливо вважається безперспективним як для України, так і для її західних прихильників.

ОЗБРОЇТИ «ДИКОБРАЗА»

Щоб уникнути відновлення бойових дій, мирна ініціатива США має включати заходи зі стримування Росії, запевнення України та створення стимулів для обох сторін дотримуватися режиму припинення вогню. Гарантії безпеки для України, безпосередньо пов’язані з припиненням бойових дій, можуть сприяти досягненню всіх трьох цілей. Якщо майбутній російський напад буде пов’язаний зі значними витратами – чи то через те, що він спровокує втручання третьої сторони, чи то через відплату з боку України, озброєної посиленими засобами стримування, – Москва буде менш схильна до такого нападу. І якщо Київ буде переконаний, що його безпека гарантована, він зможе зосередитися на економічному відновленні і демократії, а не на перетворенні на гарнізонну державу.

Київ шукає гарантій безпеки у вигляді вступу до НАТО. Але ні адміністрація Байдена, ні нова адміністрація Трампа, схоже, не готові запропонувати таку можливість ні під час війни, ні одразу після неї. Більше того, недопущення вступу України до НАТО було метою російської політики протягом десятиліть, і це було одним з основних мотивів нападу на Україну в 2022 році. Навіть якби членство в Альянсі було життєздатним варіантом, воно є незграбним політичним інструментом для припинення війни. Вступ вимагав би схвалення 32 парламентів, а отже, зайняв би місяці в кращому випадку, і залежав би від проведення Україною багатьох реформ, які не мають нічого спільного з врегулюванням конфлікту.

Насправді існують інші, потенційно більш ефективні способи надати Україні гарантії безпеки в контексті припинення війни шляхом переговорів. Після Другої світової війни Сполучені Штати неодноразово брали на себе двосторонні безпекові зобов’язання перед союзниками і партнерами у схожих постконфліктних ситуаціях. Через два місяці після закінчення Корейської війни Сполучені Штати підписали двосторонній договір про взаємну безпеку з Південною Кореєю, в якому Вашингтон зобов’язався прийти на допомогу Сеулу в разі нападу на нього. Після закінчення арабо-ізраїльської війни 1973 року Сполучені Штати уклали угоду з Ізраїлем, в якій зобов’язалися “вжити заходів у відповідь”, якщо Єгипет порушить перемир’я або якщо виникне “загроза безпеці чи суверенітету Ізраїлю з боку якоїсь світової держави”. Ці підходи, які допомогли досягти тривалих періодів відносної стабільності та миру, можуть слугувати моделями того, що можна запропонувати Україні в майбутніх переговорах.

Ще однією гарантією безпеки може стати членство України в ЄС. Стаття 42.7 Договору про Європейський Союз, відома як положення ЄС про взаємодопомогу, стверджує, що якщо “держава-член є жертвою збройної агресії на своїй території, інші держави-члени зобов’язані надавати їй допомогу і сприяння всіма засобами, що є в їхніх силах”. Це формулювання, можливо, є більш зобов’язуючим, ніж стаття 5 спільних оборонних зобов’язань НАТО, і Росія вже погодилася не стояти на шляху членства України в ЄС під час переговорів щодо членства в ЄС у 2022 році.

Незалежно від того, чи отримає Україна зобов’язуючі зовнішні зобов’язання щодо своєї безпеки, чи ні, вона потребуватиме незалежного стримування у вигляді сильних збройних сил. Адміністрація Байдена і численні союзники по НАТО вже заклали основу для надання Україні необхідної підготовки, передачі озброєнь і розвідувальної співпраці для створення цього стримуючого фактору в двосторонніх угодах про безпеку, підписаних на початку цього року. Але партнерам України потрібно подумати над тим, як найкраще озброїти Україну для забезпечення сталого миру. Наприклад, створення збройних сил, зосереджених на комбінованих наступальних діях і здатних наносити удари на великі відстані, може зробити друге російське вторгнення більш, а не менш імовірним, загостривши сприйняття Кремлем загрози.

Замість цього, союзники повинні дати Україні можливість прийняти “дикобразну модель” оборони через їхню співпрацю в галузі безпеки. Це означатиме допомогу Україні в розбудові збройних сил, оптимізованих для захисту території, яку Київ контролюватиме після закінчення бойових дій, замість того, щоб проводити навчання, спрямовані на покращення здатності відвоювати територію, утримувану Росією. Звичайно, не існує чіткого розмежування між наступальними і оборонними можливостями, як і не існує готового керівництва щодо того, як має виглядати модель “дикобраза” для України. Але допомога, спрямована на те, щоб допомогти Києву утримати територію, має допомогти майбутнім українським силам бути більш ефективними у стримуванні майбутнього російського нападу.

ЗАЛУЧИТИ РОСІЮ

Для того, щоб надовго припинити бойові дії на фронті, потрібно більше, ніж просто команди від президента України Володимира Зеленського та Путіна. По-перше, розмір фронту, за мірками сучасних глобальних конфліктів, є надзвичайним і створює власні виклики. Враховуючи спірні території вздовж кордонів України з Білоруссю та Росією, а також лінію зіткнення в Україні, фронт простягається майже на 1200 миль.

Охорона такої лінії потребувала б десятків тисяч миротворців, що неможливо – навіть якщо б Росія і Україна погодилися на введення таких сил, що є малоймовірним. Тим не менш, безпілотні системи і датчики можуть бути використані для створення ефективної системи моніторингу вздовж лінії припинення вогню. Така система, ймовірно, потребуватиме нагляду третьої сторони для оцінки інформації, що надходить, і для арбітражу суперечок. Механізми підзвітності мають бути вбудовані для того, щоб гарантувати, що за порушення доведеться заплатити. А демілітаризована зона з чіткими межами для розгортання військ з обох сторін має бути ретельно розроблена, щоб уникнути пасток Мінських угод – угод, підписаних у 2014 і 2015 роках, які мали на меті покласти край попередній фазі російської війни, але не містили взаємно узгодженої лінії припинення вогню і чітких зобов’язань щодо розведення сил і засобів.

Іншим важливим питанням буде запевнення в тому, що агресія Кремля тягне за собою постійні витрати на стримування Росії або будь-якої іншої держави від вторгнення в сусідні країни. Хоча Путін неминуче заявить про перемогу, коли бойові дії припиняться, у решти світу не повинно скластися враження, що Росія не заплатила жодної ціни за свою агресію. Захід може змусити Росію заплатити цю ціну, зберігаючи певні санкції та експортний контроль на довгострокову перспективу – або до повного виведення російських військ з України. Крім того, як частина врегулювання, приблизно 300 мільярдів доларів російських державних активів, які вже заморожені в західних країнах, можуть бути спрямовані на відновлення України – за умови чіткої згоди Росії. Кремль, найімовірніше, визнає, що більше ніколи не побачить цих коштів, тому така угода не є неймовірною. Якщо Москва не дасть юридичної згоди на використання цих коштів на зазначену мету, ключові європейські держави продовжуватимуть заперечувати проти їх витрачання, побоюючись створити небезпечний прецедент. Москва, ймовірно, вимагатиме натомість, щоб Україна відмовилася від подальших грошових претензій до Росії за збитки, завдані під час війни.

Росія також потребуватиме певних позитивних стимулів для дотримання врегулювання. На стіл переговорів можна було б покласти запевнення в тому, що Україна залишиться позаблоковою державою, що іноземні війська та інфраструктура не будуть розгорнуті в Україні, і що можна досягти взаєморозуміння щодо обмежень західної військової допомоги – і такі запевнення не обов’язково мають бути несумісними з західними гарантіями безпеки для України. Вони могли б бути схожими на те, що самі сторони уявляли собі у Стамбульському комюніке 2022 року. Стимули могли б також передбачати часткове послаблення санкцій з можливістю їх повернення, якщо Росія порушить умови угоди. Крім того, Росія навряд чи погодиться припинити бойові дії без переговорів з питань відносин між НАТО і Росією, які виходять за межі України, таких як баланс звичайних збройних сил і можливості нанесення ударів на великій відстані на континенті. Частиною домовленостей щодо припинення війни могла б стати згода на процес консультацій для вирішення цих питань паралельно з переговорами про саму війну. Налагодження такого процесу не буде подарунком для Росії; він також слугуватиме інтересам Заходу, оскільки будь-яке довготривале врегулювання вимагатиме управління більш широкою напруженістю між Росією та Заходом.

КОМУНІКАЦІЯ Є КЛЮЧОВИМ ФАКТОРОМ

Окрім визначення основних елементів врегулювання, Сполученим Штатам потрібен план, як цього досягти. Першим кроком для Вашингтона є початок діалогу з Києвом та союзниками США про кінцеву мету. Від початку війни цьому питанню було приділено напрочуд мало часу. Дійсно, до сьогодні багато високопосадовців США та Європи вважають його другорядним пріоритетом; у грудні новий генеральний секретар НАТО Марк Рютте заявив: “Нам потрібні ці дебати, але в найближчому майбутньому найголовніше – доставити вашу військову допомогу в Україну”.

Цей підхід має змінитися. Наближаються переговори, і американські та європейські чиновники мають бути готовими до них. Підготовка до переговорів і досягнення консенсусу щодо загального підходу потребують часу і мають розпочатися негайно. Внесок України буде вкрай важливим. Без консультацій зі Сполученими Штатами та їхніми союзниками Київ продукує нереалістичні ідеї щодо завершення війни – такі, як план перемоги, оголошений Зеленським цієї осені. Український президент і його команда виграли б від регулярної взаємодії зі своїми західними колегами щодо дипломатичної стратегії, щоб уникнути подібного дисонансу.

Наступний крок – відкриття каналів комунікації з Росією. Від початку повномасштабного вторгнення регулярного діалогу між Москвою та ключовими західними столицями не було. Для того, щоб переговори мали хоч якийсь шанс на успіх, обмін думками, навіть без очікування досягнення домовленостей, має стати правилом, а не винятком, як це відбувається зараз. У зв’язку з цим призначення Трампом Келлога спецпредставником з питань війни відкриває значні можливості, оскільки його можна використати для того, щоб умовити Путіна призначити російського колегу. Це значно полегшило б взаємодію з Москвою; наразі ніхто в Кремлі, схоже, не має повноважень вести переговори з цих питань.

Нарешті, перш ніж розпочати реальні переговори, Сполучені Штати повинні просувати заходи з деескалації. Дві такі спроби вже лежать на столі: угода за посередництва Туреччини про уникнення ударів по цивільному судноплавству в Чорному морі та угода з Катаром про уникнення ударів по об’єктах енергетичної інфраструктури. Текст обох домовленостей значною мірою завершено, але жодна з них не перетнула фінішну пряму. Поштовх з боку Вашингтона міг би допомогти. Додаткові такі заходи могли б включати зобов’язання не наносити ударів далі певної відстані від лінії зіткнення; обмін військовополоненими “всіх на всіх”, на противагу нинішній практиці обміну лише рівною і обмеженою кількістю полонених; і зобов’язання не здійснювати подальших рейдів через ділянки міжнародного кордону, які обидві сторони все ще визнають як такі. (Цей останній захід унеможливить новий наступ на Курськ, а також будь-які спроби Росії створити буферну зону в Сумській області України, яка межує з Курськом).

Якщо деякі з цих кроків почнуть приносити плоди, можна буде розпочати консультації за кількома напрямками. На додаток до двосторонніх контактів між Києвом і Москвою можна було б створити контактну групу за участю України, Росії, ключових західних держав і, можливо, Китаю. Окремо можна було б паралельно розпочати діалоги з американо-російських та натовсько-російських питань.

РІК, А НЕ ДЕНЬ

Оскільки Трамп і Келлог готуються до початку переговорів, існує кілька важливих пасток, яких слід уникати. По-перше, дуже важливо управляти очікуваннями – як громадськості, так і залучених урядів. Обіцянка Трампа щодо 24-годинних переговорів, швидше за все, була амбітною, але очевидно, що його команда хоче рухатися швидко. Однак, як і в багатьох попередніх переговорах щодо врегулювання конфліктів, найімовірніше, що перші спроби переговорів будуть невдалими; шлях буде довгим і вимагатиме великих витрат часу та уваги на високому рівні з боку Сполучених Штатів та їхніх союзників. Ступінь ворожнечі між Росією і Україною, а також між Росією і Заходом, і брак комунікації між сторонами протягом останніх кількох років зроблять переговори дуже складними, а після того, як вони розпочнуться, перетворяться на тривалу тяганину.

Буде дивно, якщо дипломатичні зусилля, спрямовані на припинення війни, увінчаються успіхом менш ніж за рік – якщо вони взагалі увінчаються успіхом. Згадаймо, що сторонам корейського перемир’я знадобилося два роки і понад 500 зустрічей, щоб дійти згоди. Окрім припинення бойових дій в Україні, ще більш важливе завдання стабілізації російсько-західних відносин, швидше за все, вимагатиме безстрокового процесу, а не єдиного узгодженого документа. Інший ризик, пов’язаний з наполяганням на швидкій угоді, полягає в тому, що це може створити враження, що Сполучені Штати цінують швидке укладення угоди більше, ніж хорошу угоду. Вашингтон не хотів би, щоб у Москві склалося враження, що Сполучені Штати не цікавляться деталями і тому готові піти на значні поступки заради швидкого врегулювання.

Трампу потрібне чітке бачення ендшпілю.

Ще однією пасткою може стати використання ультиматумів, щоб змусити сторони прийняти угоду. Дехто в орбіті Трампа виступає за використання американської військової допомоги Україні як кийка проти тієї сторони, яка виявиться непоступливою на переговорах: або погрожуючи збільшити допомогу Києву, щоб закрутити гайки Росії, або припинити її надання, якщо Україна відмовиться йти на необхідні компроміси. Будь-який з цих кроків може мати зворотні наслідки. США не зацікавлені в повному припиненні допомоги Україні за будь-яких обставин, оскільки це може призвести до захоплення країни Росією. З огляду на те, який обсяг допомоги Сполучені Штати вже надали Україні, у Вашингтона не так багато можливостей для кількісного розширення потоку озброєнь, а подальше якісне збільшення пов’язане з неприйнятними ризиками ескалації напруженості. У будь-якому разі, такі погрози навряд чи виявляться ефективними: Важелі впливу США на Росію та Україну є значними, але не настільки, щоб змусити будь-яку з них прийняти те, що вони вважають поганою угодою, оскільки обидві сторони вважають питання, що стоять на кону, екзистенційними або близькими до екзистенційних.

По-третє, Трамп і Келлог не повинні перетворювати це на двосторонні американо-російські переговори. Якщо залишити осторонь аморальність і потворні історичні наслідки відсторонення Києва від вирішення власної долі, необхідно залучити українську сторону з суто прагматичних міркувань: Україна може зірвати будь-яку угоду, яку вважатиме неприйнятною. Крім того, існують переконливі практичні причини для залучення європейців та інших союзників США, таких як Японія: процес вступу до ЄС є ключовим для майбутньої стабільності України; економічні ресурси союзників будуть необхідні для підтримки реконструкції; а єдина американсько-європейська позиція не дозволить ні Росії, ні Україні грати на боці однієї зі сторін.

Хоча прихід до влади президента США, який обіцяє швидко закінчити війну, підвищує ймовірність прориву, він також несе в собі серйозні ризики. Це будуть переговори з високими ставками, переважно між двома озлобленими воюючими сторонами у війні, яка забрала десятки тисяч, а може, й сотні тисяч життів з обох боків. Якщо зусилля Трампа зазнають невдачі, динаміка конфлікту не просто повернеться до стабільного статус-кво анте: війна посилюється, і вона також стає все більш інтернаціоналізованою. Маючи чітке бачення кінцевого результату і план дій для його досягнення, нова адміністрація могла б допомогти покласти край цьому жаху та зростаючим ризикам, які він становить для всього світу.

Автор: Семюель Чарап

Джерело: Foreign Affairs, США

МК