Ларрі Даймонд аналізує майбутній наступ Трампа на американські інституції – і пропонує план протидії.
Ця стаття є частиною поточного проекту American Purpose “Глибинна держава та її невдоволення”. Метою серії є аналіз сучасної адміністративної держави та критика радикальних спроб політичних правих демонтувати її.
Друге президентство Дональда Трампа стане історично унікальним викликом для американської демократії. Безумовно, американська конституційна система завжди була в процесі становлення, і її дуга не завжди була спрямована в бік справедливості. Протягом майже століття, від кінця Реконструкції до ухвалення законодавства про громадянські права в середині 1960-х років, расова сегрегація, виключення та позбавлення громадянських прав серйозно пошкоджували та обмежували американську демократію. Під час двох світових воєн президенти брали на себе надзвичайні повноваження, а під час Другої світової війни ціла національна група була інтернована в результаті одного з найганебніших нападів на свободу і рівність з часів кінця рабства. Рейд Палмера, спрямований проти ймовірних лівих серед іммігрантів після Першої світової війни, нахабно порушував громадянські свободи. Під час Другої “червоної страху” після Другої світової війни Джо Маккарті очолив антикомуністичне полювання на відьом, яке розпалило істеричну підозрілість і зруйнувало багато невинних життів.
Але жоден попередній американський президент не намагався зруйнувати конституційну систему стримувань і противаг настільки, наскільки Трамп неодноразово давав зрозуміти, що він це зробить, з наміром запровадити авторитарне правління не на один день, а на ціле покоління.
Як лідер у бізнесі, а віднедавна і в уряді, Трамп завжди вимагав абсолютної лояльності. Але під час свого першого терміну йому не вистачало команди, знань і плану, щоб досягти цього. Його зусилля серйозно поставили під загрозу американську демократію, а також здоров’я і добробут американського народу під час пандемії Covid, але вони були хаотичними, погано спланованими і часто сповільнювалися або зривалися його власними більш тверезими і сумлінними призначенцями. Цього разу ці більш відповідальні управителі пішли. Трампа в Білому домі та виконавчій владі оточуватимуть лоялісти та екстремісти, які готують те, що оглядач The Wall Street Journal Вільям Галстон назвав стратегією “шоку і трепету” з першого дня – негайний наступ на демократичні норми та систему стримувань і противаг.
Під час кампанії 2024 року численні колишні співробітники першої адміністрації Трампа забили на сполох щодо небезпеки, яку він становить для демократії. Його колишній керівник апарату Білого дому генерал Джон Келлі попередив у жовтневому інтерв’ю, що Трамп “безумовно, віддає перевагу диктаторському підходу до управління державою” і “ніколи не погоджувався” з тим, що він не може “робити все, що захоче, і коли захоче”. Келлі різко додав:
Якщо подивитися на визначення фашизму, то це ультраправа, авторитарна, ультранаціоналістична політична ідеологія і рух, що характеризується диктаторським лідером, централізованим лицемірством, мілітаризмом, насильницьким придушенням опозиції, вірою в природну соціальну ієрархію. Тож, безумовно, з мого досвіду, це ті речі, які, на його думку, найкраще спрацюють в управлінні Америкою. Він, безумовно, авторитарний. Захоплюється людьми, які є диктаторами. … Він, безумовно, підпадає під загальне визначення фашиста, це точно.
Келлі також розповів, що Трамп неодноразово коментував, що “Гітлер теж робив хороші речі”, а Джеффрі Голдберг, редактор The Atlantic, повідомив, що під час свого президентства Трамп заявляв: “Мені потрібні такі генерали, які були у Гітлера”. Наступного дня після публікації інтерв’ю Келлі 13 колишніх помічників Трампа, всі з яких є республіканцями, опублікували відкритого листа, в якому закликали “всіх” “прислухатися до попередження генерала Келлі”. Вони написали: “Презирство Дональда Трампа до американських військових і захоплення диктаторами на кшталт Гітлера корениться в його прагненні до абсолютної, безконтрольної влади”.
Перемігши на президентських виборах, а його партія здобула перемогу в обох палатах Конгресу, Трамп отримав право спрямовувати внутрішню і зовнішню політику в кардинально нових напрямках. Але чи супроводжуватимуться ці легітимні (хоча часто непродумані) політичні ініціативи авторитарним посиленням президентської влади і наступом на громадянські свободи та верховенство права, залежатиме від доброчесності та незалежності судової системи, професійної військової та цивільної служби, а також членів Конгресу, особливо республіканців. На їхні дії та рішення, своєю чергою, впливатимуть дії представників бізнесу, громадянського суспільства та засобів масової інформації, які капітулюють перед зловживаннями Трампа або наполягатимуть на дотриманні демократичних норм і правил. Ці лідери в уряді та поза ним визначатимуть, чи вдасться стримати прагнення Трампа стати авторитарним правителем – не з першого дня, а з самого початку – або ж США підуть шляхом Угорщини, Туреччини та інших країн, які обрали популістів-демагогів і стали свідками того, як вони знищили демократію.
Авторитарний план Трампа
Не минуло й тижня після його перемоги на виборах, як деякі ключові елементи плану Трампа вже стали зрозумілими. У кроці, якого не очікував жоден великий аналітик, Трамп оголосив про своє бажання обійти функцію Сенату “консультувати і давати згоду”, щоб нав’язати своїх призначенців через “призначення під час перерви”, якщо їх не вдасться затвердити. Ця стратегія шокує своєю прозорістю та зухвалістю, концентруючи політичну владу в особі президента та його провідних агентів без жодних правових чи інституційних перевірок: Придушити інакомислення, використовуючи величезну силу федерального уряду для переслідування та утисків окремих критиків, відкликати ліцензії, контракти та фінансування незалежних організацій та університетів, а також зачистити кар’єрних чиновників на державній службі та в армії, на яких не можна покластися у виконанні цього плану і які підкорятимуться кожній команді Трампа, законній чи ні.
Щоб досягти цього, Трамп повинен поставити на чолі ключових інституцій – Міністерства юстиції, Пентагону, розвідувального співтовариства, ФБР, Служби внутрішніх доходів, Адміністративно-бюджетного управління, Міністерства освіти та інших урядових департаментів і регуляторних органів, здатних здійснювати покарання, – людей, які будуть служити цьому плану вірно і беззастережно. Але таким людям – наприклад, Метту Ґетцу (нині відкликаному), Тулсі Ґаббард, Піту Хесґету і Кашу Пателю – часто бракує кваліфікації, яку можна підтвердити відкритим і продуманим процесом слухань і голосування в Сенаті, навіть у тому, який контролює його партія. Отже, Трамп хоче мати можливість нав’язувати своїх кандидатів в односторонньому порядку. Увійдіть у лазівку “перервних призначень” – варіант, який активно підтримується кандидатом Трампа на посаду директора Бюджетного управління Расселом Воутом, який писав: “Праві хочуть зруйнувати прецеденти, які існували до цього часу, і змінити їх: “Праві повинні відкинути прецеденти і правові парадигми, які помилково розвивалися протягом останніх двохсот років”.
Якщо Сенат не “працює” понад десять днів, Трамп може призначити тимчасового виконувача обов’язків, який працюватиме до кінця наступної сесії Конгресу (тобто до кінця наступного календарного року). У минулому Сенату вдавалося іноді розчаровувати президентські прагнення з цього приводу, збираючись на короткі проформальні засідання, щоб не йти на канікули протягом необхідного мінімуму в десять днів. Трамп вимагає, щоб Сенат йшов на канікули за його наказом, щоб він міг позбавити Сенат життєво важливої конституційної функції “консультувати і давати згоду” щодо призначень в уряді і підурядах.
Не очевидно, що Трамп доб’ється свого в цьому питанні. Республіканці в Сенаті відмовилися від очевидного вибору Трампа на посаду лідера більшості, сенатора від Флориди Ріка Скотта, який був найбільш виразним з трьох кандидатів, сигналізуючи про свою готовність підкорятися Трампу в питаннях призначень і в усьому іншому. Натомість вони обрали дещо більш незалежного інституціоналіста, сенатора від Південної Дакоти Джона Тюна. А вражаюче некваліфікований та етично нечистий на руку кандидат на посаду генерального прокурора Метт Ґаєц був змушений зняти свою кандидатуру з розгляду.
Але якщо справа дійде до штовханини, навіть відмови Сенату піти на перерву може виявитися недостатньо, щоб зупинити план Трампа. Спікер Палати представників Майк Джонсон зобов’язаний своєю позицією Трампу і відкрито заявив про свою готовність робити те, що потрібно Трампу і про що він його просить. Зараз існують припущення, що якщо Сенат відмовиться йти на канікули, спікер Джонсон може переконати своїх колег-республіканців у Палаті представників піти на канікули, що створить конфлікт між двома палатами.
Якщо, наприклад, Палата представників проголосує за перерву, а Сенат – ні, Трамп може скористатися положенням Конституції (стаття III, розділ 2), яке ніколи не використовувалося, і яке дає президенту право оголосити перерву в роботі Конгресу, якщо обидві його палати не можуть дійти згоди з цього питання. Це не лише відкрило б Трампу шлях до призначень під час канікул, але й відкинуло б Сполучені Штати на terra incognita авторитарних режимів, де парламент служить лише на догоду королю або завойовнику.
Але це ще не все. В американській президентській системі двома найважливішими функціями Конгресу є повноваження “консультувати і давати згоду” на призначення (яке належить Сенату) та асигнування коштів – “влада гаманця” (яке належить Палаті представників). Команда Трампа зараз воскрешає твердження Річарда Ніксона про практично необмежені повноваження конфісковувати (відмовлятися витрачати) виділені Конгресом кошти на цілі, які йому не подобаються.
У відповідь на цей елемент прагнення Ніксона до імперського президентства (який федеральні суди визнали незаконним), Конгрес ухвалив чітке законодавче обмеження повноважень президента вилучати кошти. На додаток до інших реформ, Закон Конгресу про бюджет і контроль за конфіскацією 1974 року заборонив президенту призупиняти витрати асигнованих коштів, якщо тільки конкретний запит на скасування не буде схвалений обома палатами Конгресу.
Під час передвиборчої кампанії Трамп пообіцяв націлитися на це правове обмеження, стверджуючи, що арешти є невід’ємною президентською прерогативою, і не лише для ефективного управління, але й для того, щоб звести нанівець політичний вибір Конгресу за допомогою, по суті, нового типу права вето. У червні газета Washington Post повідомила, що витрати на “зелену” енергетику, освітні програми та іноземну допомогу стануть одними з об’єктів нападу. Під час передвиборчої кампанії Трамп пообіцяв чинити тиск на Конгрес, щоб скасувати обмеження на конфіскацію майна президента. Якщо цього не станеться, він, ймовірно, оскаржить конституційність закону 1974 року в суді або ж просто знехтує ним.
Але конституційна основа цього закону видається очевидною. Конституція вимагає від президента “дбати про те, щоб закони точно виконувалися”, і, як нещодавно стверджував правознавець Закарі С. Прайс, “закони про асигнування є законами і, як такі, підпадають під цей обов’язок президента щодо їхнього точного виконання. Отже, загалом, президенти конституційно зобов’язані витрачати асигновані суми, якщо відповідні закони роблять ці витрати обов’язковими”.
Якби Трамп якимось чином отримав необмежену владу скасовувати асигнування Конгресу і вбивати цілі програми, він би, по суті, отримав “постатейне вето”. Хоча таке положення вже давно обговорюється як інструмент контролю над нестримними федеральними витратами, в руках авторитарного президента воно може бути використане не для того, щоб зробити уряд більш ефективним, а для того, щоб в односторонньому порядку знищити програми, які йому не подобаються, і покарати штати та організації, які йому не підкоряються.
Додайте до цього право обходити функцію Сенату щодо надання рекомендацій і згоди, і Трамп змістив би баланс влади між Конгресом і президентом до рівня, безпрецедентного в американській історії. З абсолютними лоялістами на посадах, які зможуть погрожувати і карати бізнес, ЗМІ, університети, громадські організації, а також окремих громадян, які можуть бути притягнуті до кримінальної відповідальності або піддані перевірці їхніх податків, все буде готово до перегонів.
«Я – твоя відплата»
Судячи з усього, президент Трамп смертельно серйозно налаштований помститися за те, що він вважає несправедливим переслідуванням його протягом останніх чотирьох років і несправедливою поразкою на виборах у 2020 році (він неодноразово використовував слово “вкрадені” для опису виборів, а також скликав і заохочував натовп, який врешті-решт штурмував Капітолій 6 січня 2021 року). Цю тему він часто озвучував під час своєї передвиборчої кампанії в діалогах проти своїх політичних ворогів, як, наприклад, коли він сказав на мітингу у Вако, штат Техас, у травні 2023 року: “Я ваш воїн, я ваше правосуддя. … Для тих, хто був скривджений і зраджений … я ваша відплата”.
У жовтні NPR повідомило, що з 2022 року “Трамп виступив з більш ніж 100 погрозами розслідувати, переслідувати, ув’язнити або іншим чином покарати своїх передбачуваних опонентів”. Він пообіцяв призначити “справжнього спеціального прокурора, який переслідуватиме найкорумпованішого президента в історії [США]… Джо Байдена і всю злочинну сім’ю Байденів”. До списку мішеней, які він прямо назвав, також входять Камала Гарріс, Барак Обама, Гілларі Клінтон, Ненсі Пелосі, Ліз Чейні, Адам Шифф, а також численні особи, причетні до пошуку або підтримки судового переслідування за його ймовірні злочини. Протягом багатьох років він звинувачував Чейні та Обаму, серед інших, у державній зраді.
І погрози лунають не лише на адресу опозиційних політиків. У своїй “книзі на журнальному столику”, опублікованій у вересні, Трамп поскаржився, що Цукерберг готував змову проти нього на виборах 2020 року, і попередив: “Ми уважно стежимо за ним, і якщо він зробить щось незаконне цього разу, то проведе решту свого життя у в’язниці – як і інші, хто сфальсифікує президентські вибори 2024 року”. За день до Дня подяки Цукерберг відвідав Трампа в його маєтку Мар-а-Лаго, після чого помічник Трампа Стівен Міллер заявив, що “він чітко дав зрозуміти, що хоче підтримати національне оновлення Америки під керівництвом президента Трампа”.
Неодноразово протягом своєї передвиборчої кампанії Трамп запозичував мову попередніх авторитарних правителів, обіцяючи викорінити “ворогів зсередини”. Адвокат, який представляв колишнього заступника директора ФБР Ендрю Маккейба, коли той перебував під слідством попереднього міністерства юстиції Трампа, нещодавно розповів виданню The Hill, що багато його клієнтів побоюються, що наступна адміністрація Трампа стане мішенню для переслідувань за їхні висловлювання та погляди. “Вони стурбовані тим, що їх може перевірити податкова служба.
Вони можуть стати об’єктом фальшивого розслідування Конгресу. Може навіть бути спосіб провести або, принаймні, ініціювати фальшиве кримінальне розслідування. І все це з метою, за іронією долі, вперше фактично озброїти Міністерство юстиції”. Новий кандидат Трампа на посаду генерального прокурора, Пем Бонді, мало що робить для того, щоб розвіяти ці побоювання. Давня близька соратниця Трампа, яка була частиною команди захисту на його першому судовому процесі щодо імпічменту, вона відома тим, що у 2023 році попереджала, що наступна адміністрація Трампа буде “чистити будинок”. “Міністерство юстиції, прокурори будуть притягнуті до відповідальності – погані прокурори, слідчі будуть розслідувані”.
Трамп також хоче помститися кожному військовому, який, на його думку, скривдив його або зрадив країну (ці два гріхи він вважає одним і тим самим), починаючи з колишнього голови Об’єднаного комітету начальників штабів Марка Міллі. У вересні 2023 року Трамп припустив, що Міллі заслуговує на смерть за свій телефонний дзвінок, щоб заспокоїти китайських чиновників після хаосу 6 січня. За іронією долі, погроза пролунала через кілька днів після того, як Міллі попередив, що він (Міллі) буде “на вершині списку” людей, яких Трамп спробує посадити у в’язницю, якщо повернеться до влади. Колишній міністр оборони Трампа Марк Еспер згадував після відходу з посади, що Трамп хотів відкликати на військову службу, а потім віддати під трибунал двох найбільш шанованих відставних офіцерів Америки (Стенлі Маккристала і Вільяма Макрейвена).
Інсайдери побоюються, що Трамп на посаді знову реалізує ці погрози (або, принаймні, продовжить висіти дамокловим мечем над усіма старшими офіцерами, які перебувають на службі або у відставці). Міллі, один з найавторитетніших воєначальників цієї країни, сказав журналісту Бобу Вудворду: “Трамп – найнебезпечніша людина в історії: “Він є найнебезпечнішою людиною з усіх. У мене були підозри, коли я говорив з вами про його психічний занепад і так далі, але тепер я розумію, що він справжній фашист. Він зараз найнебезпечніша людина для цієї країни. Фашист до мозку кісток”.
17 листопада телеканал NBC повідомив, що перехідна команда Трампа вивчає можливі військово-польові суди над офіцерами, причетними до виведення військ з Афганістану, навіть можливі суди за державну зраду, незважаючи на те, що сам Трамп наказав негайно вивести війська з Афганістану після поразки на виборах 2020 року – рішення, яке не було реалізоване, оскільки це було б настільки катастрофічним.
Велика Чистка
Відтоді, як президент Гаррі Трумен призначив Герберта Гувера головою комісії з упорядкування федерального уряду, і навіть набагато раніше, президенти прагнули зробити уряд стрункішим та ефективнішим. Той факт, що новообраний президент Трамп створив з цією метою так званий “Департамент урядової ефективності”, сам по собі не є тривожним, безпрецедентним чи навіть недоречним. Небезпека для демократії полягає в політизації зусиль, спрямованих на підрив кар’єрної державної служби, яка будувалася протягом століття як позапартійна, заснована на заслугах і професіоналізмі.
Безумовно, можна стверджувати, як це робив Френсіс Фукуяма, що існують певні сфери політики, де федеральні агентства тлумачать свої повноваження надто широко і надто втручаються у сферу вироблення політики. Незаангажовані експерти та науковці також погоджуються з необхідністю реформування державної служби з метою створення більш гнучкої, дієвої, ефективної та підзвітної федеральної робочої сили.
Але план Трампа, про який повідомлялося, знову запровадити новий “Список F” для призначенців на федеральну державну службу (який він створив у жовтні 2020 року, але не зміг реалізувати в останні місяці свого першого терміну), являє собою щось кардинально інше і більш радикальне. Метою тут, як зазначає Фукуяма, є розширення президентської влади, а не підвищення ефективності та результативності уряду.
(Насправді, дослідження показують, що політизація урядової бюрократії робить її менш ефективною, менш підзвітною і більш корумпованою). Додаток F має на меті зруйнувати саму ідею позапартійної, заснованої на заслугах державної служби, яка була сформована з прийняттям Закону Пендлтона у 1883 році. Він скасує захист кар’єри на державній службі для потенційно десятків тисяч федеральних службовців, збільшивши кількість президентських політичних призначенців з нинішніх 4 000 до 50 000 і більше.
Це дасть змогу адміністрації Трампа шукати і звільняти кар’єрних чиновників вищого і середнього рівня, яких вважають недостатньо лояльними або підлабузницькими до Трампа і його політичного проекту, і замінити їх особами, призначеними за їхню політичну лояльність, а не за їхні професійні навички.
За прагненням завоювати державну службу, пише Фукуяма, стоїть ще більш експансивна і неліберальна “теорія “унітарної виконавчої влади”, яка розглядає Конституцію США як таку, що надає президенту, а не Конгресу, чіткі повноваження над усією виконавчою гілкою влади”. Але це питання не лише теоретичне, оскільки воно відстоює безпрецедентне посилення президентської влади. Воно може мати більш безпосередні і страшні наслідки для індивідуальних свобод. За словами Джонатана Свона (звіт за 2022 рік для Axios), цей план може потенційно “зняти шари” з кар’єрних безпартійних чиновників у таких чутливих відомствах, як Міністерство юстиції, ФБР, Податкова служба, розвідувальні служби та Міністерство оборони.
За останні кілька років, повідомляє Свон, протрампівські групи “створювали великі бази даних людей, які пройшли перевірку на прихильність до Трампа і його програми”. Більше того, озброєння влади федерального уряду може поширитися практично на кожен виконавчий департамент і відомство. Політизація державної служби, на думку “Захисту демократії”, полегшила б “зловживання авторитарним американським президентом своєю владою для покарання, залякування і примусу до мовчання опонентів, ставлячи державну допомогу, контракти, ліцензії, дозволи на злиття, податкові пільги, дозволи, цивільні покарання, допомогу в надзвичайних ситуаціях, гранти і регуляторні послаблення в залежність від демонстрації особистої відданості”.
Це саме те, що прагнуть зробити автократи в таких країнах, як Угорщина і Туреччина, коли вони намагалися розібрати демократію на частини, шматок за шматком. І це не кажучи вже про довгострокову шкоду для спроможності та ефективності зовнішньої і внутрішньої політики США, яку може завдати масове витіснення досвідчених професіоналів у сфері політики. Як зазначив професор публічної політики Джорджтаунського університету Дональд Мойніган, стовпи професійної кар’єри на державній службі – прийом на роботу на основі заслуг, досвід, гарантії перебування на посаді та політичний нейтралітет – асоціюються з більшою ефективністю уряду та меншим рівнем корупції. Якщо їх зруйнувати, уряд ризикує скотитися до продажності, нестабільності та неефективності “системи здобичі 19-го століття”.
Можливою супутньою стратегією політизації шляхом заміщення є нав’язування ширшої атмосфери страху на всіх рівнях влади, в якій конкретні працівники зазнають утисків і отруєння, а дамоклів меч нависає не лише над окремими особами, а й над цілими установами та урядовими департаментами. Першу стратегію, як нещодавно повідомила газета The Wall Street Journal, вже реалізує Ілон Маск, один з двох співдиректорів “Департаменту ефективності уряду” Трампа, який, будучи найбагатшою людиною у світі, найбільшим політичним донором Трампа і власником платформи соціальних мереж X, вже став, мабуть, найвпливовішою людиною у світі поза урядом. Нещодавно Маск перепостив на своїй платформі нападки на маловідомого чиновника, який є директором з питань кліматичної диверсифікації в Міжнародній фінансовій корпорації розвитку США. Репост Маска зі словами “Так багато фейкових робочих місць” набрав 32 мільйони переглядів і, за словами журналу, “викликав шквал глузувань” і “знущань” в Інтернеті над цією людиною, експертом з питань адаптації країн, що розвиваються, до зміни клімату.
Страх і залякування є характерними засобами, за допомогою яких авторитарні уряди змушують кар’єрну бюрократію – те, що вони називають “глибинною державою” – підкорятися. Джерело припустило Джонатану Свону у 2022 році, що другій адміністрації Трампа не потрібно буде звільняти 50 000 чиновників, оскільки залякуючий ефект від кількох показових звільнень призведе до “зміни поведінки” більшості кар’єрних чиновників. Ліквідація цілих урядових установ і департаментів потребуватиме схвалення Конгресу, а в таких урядових департаментах, як сільське господарство і освіта та їхніх різноманітних програмах, є багато зацікавлених сторін від обох партій, не кажучи вже про Пентагон, який має найбільший бюджет і, ймовірно, побачить його збільшення в найближчому майбутньому.
Залишайтеся з нами у другій частині…
Автор: Ларрі Даймонд є старшим науковим співробітником Інституту Гувера та Центру демократії, розвитку та верховенства права Стенфордського університету.
Джерело: Persuasion, США