Величезний невикористаний потенціал для покращення економічного прогресу та соціального добробуту в усьому ЄС має бути розкритий за допомогою соціальних інвестицій.
Доповідь Маріо Драгі про майбутнє конкурентоспроможності (разом з доповіддю Енріко Летти про єдиний ринок) є знаковою публікацією, яка готова сформувати порядок денний майбутньої Європейської комісії. На думку Драгі, основи європейської моделі економічного зростання перебувають під напругою. Розширення світової торгівлі занепадає, епоха дешевого російського газу закінчилася, а нові безпекові питання вимагають фундаментального перегляду політики. Щоб відповісти на цей виклик, необхідно мобілізувати 800 мільярдів державних і приватних інвестицій. Простіше кажучи, європейські політики повинні змінити парадигмальні передачі в управлінні економікою, якщо ЄС хоче залишатися актуальним в умовах загострення економічної та політичної конкуренції між Китаєм і США.
З точки зору соціальної держави, звіт є значним кроком вперед у розгляді взаємозв’язку між економічним зростанням і соціальною політикою в позитивному ключі. Сильний акцент на продуктивності через знання та навички, відхід від вузького фокусу на конкурентоспроможності витрат (валова одиниця праці), який домінував у перші роки Великої рецесії, повертає до розуміння поняття соціальної політики як продуктивного фактора. Однак ми вважаємо, що заклик Драгі «зберегти» європейську соціальну модель є невиправдано захисним, ніби конкурентоспроможність та продуктивність виходять за межі компетенції європейських держав загального добробуту в часи прискорення старіння та посилення геополітичної конкуренції. Вони цього не роблять: економічне процвітання є функцією продуктивності та зайнятості, що саме підтримує надійна соціальна держава.
Звіт Драгі виграв би від більш уважного прочитання звіту групи високого рівня «Майбутнє соціального захисту та соціальної держави» за 2023 рік, підготовленого на замовлення Європейської комісії (далі – HLG-Report). Драгі може бути конкретним у «грошовому питанні» мільярдів приватних і державних інвестицій, але звіт дещо неточний щодо «людського питання» тих, кого і як потрібно мобілізувати. Крім того, звіт є відносно вузьким щодо питань врядування. Драгі визнає, що в найближчі роки працездатне населення Європи скоротиться на 25-30 мільйонів працівників, але не пропонує комплексного рішення. Демографія – це не доля. У цьому матеріалі ми стверджуємо, що ефективна держава загального добробуту для підтримки невикористаного трудового потенціалу Європи шляхом інклюзивної зайнятості з більшою автономією для домогосподарств з подвійним доходом та кращим балансом між роботою та особистим життям має вирішальне значення для створення більш конкурентоспроможного та процвітаючого Європейського Союзу. Ми також ставимо під сумнів пропозицію Драгі скоротити економічне управління ЄС.
Перегляд наративу про витрати на соціальне забезпечення та економічне зростання
Щоб продемонструвати, яка соціальна держава потрібна для підтримки більш конкурентоспроможної економіки, спочатку важливо протистояти поширеним хибним уявленням про взаємозв’язок між витратами на соціальне забезпечення та економічним зростанням. Старіння населення – зростання тривалості життя та падіння народжуваності – справді створює додатковий фіскальний тиск на державні видатки. Занадто довго дебати про старіння населення зосереджувалися на заощадженнях, щоб знизити питомі витрати на робочу силу, бюджетний дефіцит і коефіцієнти залежності від старості. Один з очевидних політичних уроків Великої рецесії полягає в тому, що фіскальна консолідація – особливо в Південній Європі – ефективно поглибила рецесію. Помилкове припущення про передбачуваний компроміс між витратами на соціальне забезпечення та економічним зростанням унеможливило проведення реформ соціальних інвестицій, необхідних для оновлення моделей соціального забезпечення для підтримки продуктивності та участі в робочій силі. Необхідно визнати, що немає негативного зв’язку між соціальними витратами та економічним зростанням або конкурентоспроможністю; Скоріше навпаки. Як показано на рисунках 1 і 2 нижче (ми вдячні за підтримку Даніелю Алвесу Фернандесу з Лейденського університету у складанні всіх цифр), європейські компанії, що витрачають великі кошти на соціальне забезпечення, краще справляються зі зростанням на душу населення і отримують кращі показники конкурентоспроможності саме тому, що вони підтримують продуктивність і зайнятість.
Для кращого розуміння взаємозв’язку між соціальними витратами та економічним зростанням має значення не розмір витрат, а їх склад. У цьому відношенні, як ми покажемо в нашій майбутній книзі, держави-члени ЄС надзвичайно різняться. Країни з високим рівнем зайнятості та високою конкурентоспроможністю, такі як Данія чи Нідерланди, витрачають приблизно рівні частки своїх соціальних витрат на молодь (наприклад, освіта та догляд за дітьми), робітничий клас (наприклад, соціальний захист) та людей похилого віку (наприклад, витрати на пенсії та довгостроковий догляд). У Греції та Італії приблизно дві третини всіх соціальних витрат припадає на людей похилого віку, залишаючи мало місця для інвестицій у дітей, підтримки сімей з подвійним заробітком або підтримки безробітних.
Висока зайнятість і висока продуктивність праці йдуть рука об руку з моделлю соціального забезпечення, заснованою на інвестиціях в молодь і підтримці сімей з подвійним і єдиним доходом. Ця стратегія ефективно підтримує поточні зобов’язання перед людьми похилого віку щодо пенсій та догляду. Іншими словами, в усьому ЄС існує величезний невикористаний потенціал для покращення економічного прогресу та соціального добробуту.
Завдання для європейських ринків праці пристосуватися до демографічного старіння є важливим, але керованим. У демографічних прогнозах зазвичай прогнозується, що «залежність від старості» (співвідношення людей працездатного віку до молодших і старших) погіршиться в найближчі десятиліття. Посилаючись на уявний експеримент, у звіті HLG висловлюється припущення, що це співвідношення залишиться незмінним, якщо рівень зайнятості зросте приблизно до 85% і якщо в той же час середній пенсійний вік зросте до 70 років. Важливо підкреслити, що ці припущення не є нереалістичними, враховуючи, що сьогодні деякі держави-члени досягають рівня зайнятості, близького до 80%, і добровільний пізній вихід на пенсію вище офіційного пенсійного віку є звичайним явищем. У той час як нестача робочої сили стає все більш очевидною, приблизно 21 відсоток робочої сили Європи залишається неактивним. За оцінками служб Європейської комісії, приведення всіх держав-членів на один рівень з найефективнішими європейськими компаніями підтримає 17 мільйонів жінок, 13 мільйонів людей похилого віку або 11 мільйонів низькокваліфікованих на ринку праці (категорії перетинаються). Однак для досягнення цієї мети держави загального добробуту потребуватимуть трансформаційних змін. Саме тут парадигма політики соціальних інвестицій, основна рекомендація HLG, отримує вигоду від покупок.
Соціальна інвестиційно-орієнтована соціальна соціальна держава
У старіючих суспільствах довгострокова міцність економіки знань все більше залежить від внеску, який соціальна політика може зробити в продуктивну економіку. Найкраще це зрозуміти з точки зору життєвого шляху. Забезпечений вихід на пенсію критично залежить від того, як люди жили протягом свого трудового життя, що, у свою чергу, сильно корелює з якістю їхніх дитячих років. По суті, на роботі існує логіка «мультиплікатора життєвого шляху», згідно з якою кумулятивні доходи від соціальної політики, отримані протягом життя, породжують цикл добробуту з точки зору вищої зайнятості, гендерної рівності, нижчої бідності між поколіннями, вищої продуктивності та зростання, а також покращення фіскальної стійкості.
Цикл починається з ранніх інвестицій у дітей через якісну дошкільну освіту та догляд, що призводить до кращих освітніх досягнень. Це, у свою чергу, виливається у вищу та продуктивнішу зайнятість у середньостроковій перспективі. Тією мірою, якою участь у працевлаштуванні підтримується політикою балансу між роботою та особистим життям, включаючи доступний догляд за дітьми та щедрі відпустки по догляду за дитиною, це зменшує гендерний розрив у заробітній платі та зайнятості, оскільки домогосподарства з подвійним заробітком забезпечують кращий захист від дитячої бідності. Інвестиції в активний і здоровий спосіб життя, більший доступ до навчання та більш гнучкі варіанти виходу на пенсію дають можливість людям похилого віку працювати довше. В цілому, ця політика сприяє підвищенню, стабільнішості та продуктивності зайнятості протягом життя, тим самим підтримуючи більш широку податкову базу для підтримки загальних зобов’язань щодо соціального забезпечення. Коротше кажучи, основна логіка «соціальної інвестиційної соціальної держави» полягає в тому, що для збереження пенсій необхідно інвестувати в дітей!
Логіка соціальної інвестиційної соціальної держави відходить від класичної концепції соціальної держави як такої, що в першу чергу служить перерозподілу. Вона починається з базового трюїзму, що ми всі покладаємося на соціальну підтримку на різних етапах нашого життя з міркувань здоров’я, освіти, догляду за дітьми, періоду безробіття, виходу на пенсію та догляду за старістю. Враховуючи, що бенефіціари соціальної допомоги є переважно перехідними категоріями, більш плідно проаналізувати, як надання соціального забезпечення динамічно взаємодіє з демографією сім’ї (стать, народжуваність), освітою та формуванням навичок (ефективна пропозиція праці та продуктивність) у зв’язку з майбутньою податковою базою, особливо в часи несприятливої демографії.
З точки зору перерозподілу, поширена критика полягає в тому, що реформа соціальних інвестицій перенаправить витрати від класичних програм соціального захисту та/або непропорційно принесе користь і без того забезпеченому середньому класу (так звані ефекти Матвія). Однак, як ми показали в нещодавньому звіті, це ще одна помилка; Країни, які досягли кращих результатів у сфері соціальних інвестицій, також мають кращі результати за більшістю показників акціонерного капіталу. Адекватні та всеосяжні системи соціального захисту є невід’ємною частиною соціальної інвестиційної соціальної держави, соціального забезпечення і навіть передумовою її успіху. Пандемія COVID-19 стала суворим нагадуванням про те, що мережі соціального захисту мають вирішальне значення для збереження попиту та зайнятості, щоб дозволити країнам швидко прийти в норму.
Крім того, як ми бачимо на Рисунку 3, немає компромісу між витратами на бюджетні послуги (включаючи догляд за дітьми, освіту та професійну підготовку, активну політику на ринку праці, активне старіння та довгостроковий догляд) та класичними витратами на соціальний захист (на допомогу по безробіттю, соціальну допомогу, сімейні виплати та пенсії). Країни, які витрачають більше коштів на зміцнення соціальних послуг, також виділяють більше ресурсів на соціальний захист.
Нарешті, соціальні інвестиції, як і всі інвестиції, приносять свої плоди в середньостроковій перспективі, потребуючи негайних ресурсів для їх фінансування. Це підводить нас до нашого другого застереження зі звітом Драгі про управління.
Впровадження соціальних інвестицій в економічне управління Європою
Хоча ми погоджуємося з діагнозом Драгі щодо викликів та можливостей, аналіз врядування є менш переконливим. Драгі стверджує, що Європейський семестр координації політики виявився занадто бюрократичним і значною мірою неефективним, і тому має бути замінений новою Рамковою програмою координації конкурентоспроможності, зосередженою на стратегічних пріоритетах на рівні ЄС, залишивши лише бюджетні правила. Ми просимо не погодитися. За роки існування Європейський семестр здобув інтелектуальний авторитет у керівництві реформою системи соціального забезпечення в напрямку соціальних інвестицій. Семестр став соціальним навчальним засобом для заохочення політичної відповідальності за допомогою моніторингу зворотного зв’язку щодо пріоритетів реформ. У той час як національна політика має першість у проведенні реформ на фінішній прямій, рекомендації та звіти про реформи Семестру важливим чином сформували та кодифікували політику соціальних інвестицій у всій Європі. Зокрема, після запровадження Фонду ЄС із відновлення та стійкості (RRF) рекомендації були підкріплені ще сильнішими внутрішніми зобов’язаннями, зумовленими фінансовими ресурсами ЄС для їх виконання.
Скорочення семестру до голих фіскальних правил перерве процес соціального навчання, який був активізований останніми роками шляхом чіткого зв’язку фіскальних правил з державними інвестиціями та структурними реформами для досягнення середньострокової бюджетної стійкості. У березні минулого року вперше відбулося спільне засідання Ради ECOFIN-EPSCO, на якому обговорювалося питання потенціалу соціальних інвестицій для стимулювання економічного зростання та продуктивності, що є великою заслугою головування Бельгії (та Іспанії), яке, як показали Vandenbroucke та ін. – виступали важливими законодавцями порядку денного. Однак існує потреба піти далі в інтеграції пріоритетів соціальних інвестицій у фіскальну базу ЄС.
Яструбині держави-члени обґрунтовано побоюються, що, називаючи (деякі) соціальну політику інвестиціями, шлюзи витрат впадуть. З іншого боку, якщо бюджети, виділені на соціальну політику, продовжуватимуть розглядатися виключно як витрати, фіскальна політика ігноруватиме позитивні ефекти соціальних інвестицій, чутливих до життєвого циклу, критично важливих для процвітання та добробуту Європи. Більше того, бомба уповільненої дії несприятливої демографії цокає. Без соціальних інвестицій зараз бюджетні навантаження в середньостроковій перспективі лише посилюватимуться. В якості першого кроку Рада ЄС прийняла рішення про скоординовані зусилля з вимірювання віддачі від соціальних інвестицій. Тим не менш, перехід до соціальних інвестицій, який керується рекомендаціями семестру, в кінцевому підсумку повинен стати невід’ємною частиною фіскально-структурних планів та аналізу боргової стійкості. В іншому випадку додаткові мільярди Драгі можуть залишитися невитраченими, оскільки жоден кваліфікований персонал не зможе виконати роботу.
Автори: Антон Гемерійк – професор політології та соціології в Інституті Європейського університету. Він досліджує та публікує статті на теми соціальної політики, соціальних інвестицій та соціальної держави, а також є частим радником Європейської комісії.
Девід Бокхорст – науковий співробітник кафедри політичних та соціальних наук Інституту Європейського університету у Флоренції.
Джерело: Social Europe, ЄС