Зіткнувшись зі зростаючими викликами, застаріла, обмежена процесами адміністрація Німеччини повинна бути реформована, щоб задовольнити потреби громадян і захистити демократію.
Німецька держава має проблему. Вона надає надто мало. Результати діяльності держави надто часто не відповідають законним очікуванням громадян. Для успішного вирішення головних викликів сучасності, таких як перехід до кліматичної нейтральності або управління швидкими технологічними змінами, нам потрібна більш дієздатна держава. Треба чітко сказати: без швидких реформ головні цілі опиняться під загрозою – з усіма наслідками, які це матиме для суспільства і демократичної стабільності в Німеччині.
Що саме означає державна реформа? Ключовим моментом тут є комплексна адміністративна модернізація. Хороша новина наперед: існуючі проблеми спричинені не людьми, які працюють у державних установах. Всупереч поширеній думці, більшість з них дуже компетентні. Погана новина: вони працюють у жорстких та ієрархічних структурах, які все ще значною мірою дотримуються принципів 19-го століття. Саме ці структури є причиною неадекватних результатів і демотивують працівників, замість того, щоб заохочувати їх активно формувати зміни.
Чому адміністрації мають таке велике значення? Вони лежать в основі державності, виконуючи дві важливі ролі. Адміністрації, особливо на місцевому рівні, є безпосереднім інтерфейсом між громадянами та державою. Саме тут відбувається безпосередній контакт, і саме тут стає очевидним, що досвід взаємодії людей з владою дедалі більше розходиться з їхньою повсякденною реальністю. Цифрові процеси, які вже давно стали стандартом у приватному житті та бізнесі? У державних пропозиціях вони все ще недостатньо розвинені.
Погляд на стан імплементації Закону про онлайн-доступ (OZG) ілюструє цю проблему. З кінця 2022 року всі органи влади на федеральному, регіональному та місцевому рівнях фактично зобов’язані надавати свої послуги в електронному вигляді. Ініціатива почалася в 2017 році. Результат: навіть восени 2024 року ми все ще далекі від всеосяжного впровадження, особливо на рівні штатів і муніципалітетів. Чому це так?
Як справедливо зауважила Федеральна аудиторська служба, відповідальне Федеральне міністерство внутрішніх справ витратило понад два роки на визначення того, які адміністративні послуги, коли і в якому обсязі мають бути оцифровані. Лише після цього відповідальні міністерства на федеральному та земельному рівнях змогли визначити пріоритети, що зайняло ще близько півтора року. На той час значна частина початково запланованої тривалості проекту вже минула, перш ніж справа справді зрушила з мертвої точки. Це ілюструє, наскільки обтяжливою може бути міжвідомча та міжрівнева координація. Такі умови, зрозуміло, призводять до розчарування з усіх боків і підривають довіру до спроможності держави виконувати свої функції.
Адміністрації – це не просто інтерфейс; вони також є виконавчими органами відповідних урядів. Поширена думка про те, що новообрані уряди можуть переїхати до міністерств і почати виконувати свої коаліційні угоди з першого ж дня, далека від реальності. Без ефективних і дієздатних адміністрацій політичні пріоритети і програми просто не можуть бути реалізовані. А якщо політичні обіцянки виборцям не виконуються належним чином, це, в свою чергу, призводить до розчарування і подальшої втрати довіри до держави. Зростаючий розрив між тим, що необхідно, що обіцяно, і тим, що зроблено, в кінцевому підсумку призводить до ерозії суті демократії.
Чому адміністрації не функціонують належним чином? Як можна зрозуміти цю глибоку кризу державності? Погляд на соціологію минулого століття дає корисні підказки. На початку 20-го століття Макс Вебер аналізував бюрократію як форму правління на противагу монархії та харизматичному лідерству. Основою його типології була перевага раціональності та прозорих правил в адміністративній бюрократії. Сто років потому державна система все ще значною мірою орієнтована на процес. Занадто часто засоби дії переважають над необхідними цілями.
Таку орієнтацію на процес можна спостерігати в багатьох сферах. Багаторівнева структура федерального устрою Німеччини та міністерська відокремленість призводять до того, що працівники адміністративних установ надто часто зайняті процесами без чітких результатів. Безліч суб’єктів, залучених до кожного питання, як показано на прикладі OZG, неминуче призводить до тривалих процедур і культури обережності. Чим більше гравців з правом вето, тим важче змінити статус-кво. В результаті система стає млявою і несприйнятливою до змін.
Можна заперечити, що державна система справді дає результати, зокрема, у вигляді розгалуженого регулювання в дедалі більшій кількості сфер життя. Це правда, але це частина проблеми. Нормативні акти багато в чому є нічим іншим, як визначенням процесів, заснованих на правилах, для інших, і тому вони притаманні процесно-орієнтованим адміністраціям. Це принаймні пояснює, чому створюється так багато нормативних актів. Логіка власної системи дій адміністрації переноситься на зовнішній світ.
Окремі регуляторні акти можуть бути цілком виправданими окремо, відображаючи раціональність адміністративної системи. Тому будь-яка спроба комплексної дерегуляції є складною і, як правило, призводить лише до косметичних змін. Чи є скорочення терміну зберігання документів компанії з десяти до семи років остаточним рішенням, безумовно, м’яко кажучи, дискусійним. Проблема полягає в тому, що велика кількість нормативних актів призводить до зарегульованості. Навряд чи хтось має загальне уявлення про регуляторні джунглі, що перетворює дотримання законодавства на величезну проблему.
Зарегульованість заважає не лише приватному сектору, але й, як це не парадоксально, самій державі. Наприклад, якщо процедури планування або будівельні норми настільки обтяжливі, що будівельні проекти можуть розпочинатися роками, державні житлові компанії також страждають. Як наслідок, досягнення політичних цілей, таких як будівництво соціального житла, стає дедалі складнішим або може бути реалізоване лише зі значними затримками.
Цей неблагополуччя також проявляється у кількості завершених житлових об’єктів загалом. Сьогодні в Німеччині щорічно будується значно менше квартир, ніж у 1970-х роках. Це не пов’язано з відсотковими ставками, оскільки навіть під час тривалого періоду низьких відсоткових ставок кількість завершених житлових проектів залишалася нижчою за середню. Федеральний уряд значно відстає від своєї мети – 400 000 нових квартир на рік. Зарегульованість та інші бюрократичні перепони на різних адміністративних рівнях є значною мірою причиною цього.
Абсурдні ситуації також не рідкість. У Тюбінгені заплановане розширення університетської лікарні вартістю 250 мільйонів євро, яка є основним місцем надання медичної допомоги трьом мільйонам людей, було заборонено природоохоронним органом. Причина: на даху лікарні гніздився рідкісний птах – нічний соловейко. Перш ніж розпочати будівництво, потрібно було знайти нове місце проживання, що виявилося складним завданням, оскільки птах віддає перевагу обширним територіям з невеликим деревним покривом. Йшлося навіть про часткову вирубку десяти гектарів лісу. Нічницю не бачили вже близько року. Можливо, птах сам вирішив адміністративну проблему в цьому випадку.
Проблеми зарегульованої, орієнтованої на процес системи менш значущі, коли йдеться про управління статус-кво. Але це якраз не те, що потрібно в наш час. Навпаки, ми переходимо від однієї кризи до іншої вже, здається, цілу вічність, і водночас мусимо вирішувати головні виклики нашого часу. Геркулесові завдання, що стоять перед нами, не можуть бути вирішені за допомогою процесно-орієнтованої держави. Уся адміністративна система потребує негайного реформування та приведення у відповідність до якості результатів, а не процесів. Гельмут Коль якось сказав: “Важливо те, що виходить в кінці”. Він був правий.
Що означає адміністративна модернізація в цьому контексті та які ключові підходи до неї? Як можна змістити фокус з процесів на результати? Необхідно розробити нові підходи, особливо у трьох сферах: структури, персонал і технології. По-перше, ієрархічні структури та тематичні силоси мають бути поступово відкриті. Це довготривала робота, яка не завершиться за один день. Однак існують концепції, які можуть принаймні дати швидкий старт.
Підхід консолідації найважливіших політичних пріоритетів у “місії” – це, по суті, спроба подолати структурні перешкоди і зосередитися на досягненні ключових цілей. Саме ця ідея лежить в основі “Рад з виконання місій” нового прем’єр-міністра Великої Британії сера Кейра Стармера (Keir Starmer). Назва говорить сама за себе: йдеться про співпрацю держави із зовнішніми суб’єктами задля досягнення кількісно вимірюваних результатів. Тому всі рішення узгоджуються з конкретними місіями, а ради отримують повноваження проштовхувати необхідні заходи через фрагментовані та жорсткі структури в Уайтхоллі.
Навіть якщо Ради з питань виконання місій переважно борються з існуючими структурами, а не реформують їх, вони все одно можуть надавати правильні імпульси. Зрештою, стійке реформування структур неможливе без культурних змін у самих адміністраціях. Цьому можна сприяти, експериментуючи з новими структурами та змінюючи політику набору персоналу. У Німеччині надто мало відбувається обміну кадрами між державним сектором, приватним сектором і науковими колами. Жорсткий адміністративний кар’єрний шлях більше не повинен бути непорушним наріжним каменем адміністративної кадрової політики.
Існує багато доказів того, що організації виграють від різноманітності профілів і особистого досвіду співробітників. У німецьких адміністраціях, однак, люди часто проводять всю свою кар’єру в значній мірі заздалегідь визначеними шляхами, які також часто встановлюють неправильні особисті стимули. Щоб стати більш орієнтованими на результат, адміністрації повинні стати більш інноваційними та підприємницькими. Це має бути відображено в кадровій політиці.
Якщо змінюється організаційна культура, структури також можуть бути стійко реформовані. Це включає набагато ефективніше використання цифрових інструментів, особливо штучного інтелекту (ШІ). Існує два етапи розвитку: на першому етапі допоміжні системи з підтримкою ШІ повинні будуть підтримувати існуючу процесно-орієнтовану роботу адміністрацій. Це необхідно для того, щоб забезпечити загальну здатність держави діяти у світлі майбутніх виходів на пенсію. Згідно з дослідженням PwC, до 2030 року державному сектору не вистачатиме щонайменше одного мільйона кваліфікованих працівників.
На другому етапі ШІ має стати каталізатором структурної переорієнтації системи в поєднанні з більш відкритою кадровою політикою. Однією з найважливіших можливостей ШІ є оцінка великих обсягів даних і використання їх для прийняття стратегічних рішень. У середньостроковій перспективі це дасть змогу вийти на новий рівень формування політики, що ґрунтується на фактах, та адміністрування на основі даних. Обидва ці кроки є необхідними для переходу від орієнтації на процес до орієнтації на результат.
Ще одним важливим кроком на шляху адміністративної модернізації, орієнтованої на результат, є відкриття структур для партисипативних методів. Такі процедури зміцнюють довіру до держави та призводять до практичних рішень. І тут технології також можуть відігравати значну роль, як це демонструє цифрова платформа “vTaiwan”, яка з 2014 року інноваційно впроваджує партисипативні методи в Тайвані. Такі підходи підвищують прозорість і легітимність державних рішень та скорочують дистанцію до громадян. Німецький соціолог Штеффен Мау навіть стверджує, що партисипативні методи можуть ініціювати процеси соціального навчання, які зміцнюють демократичну культуру в цілому.
Тому реформи у сферах адміністративної структури, кадрової політики та використання технологій мають бути взаємопов’язані та впроваджуватися ітеративно, щоб по-справжньому реформувати закостенілі структури в середньо- та довгостроковій перспективі.
У квітні 2021 року президент США Джо Байден у своєму виступі перед Конгресом США переконливо довів, що в США необхідно відновити докази функціонування демократії, яка забезпечує результати для своїх громадян. Цей доказ необхідний і в Німеччині. Поширене враження, що проблеми накопичуються, а головні виклики не вирішуються, є токсичним для демократичної сутності країни. Спокуси популістів стають тим ефективнішими, чим менше конкретних рішень пропонує держава.
Щоб відповісти на виклики часу, нам потрібна сильна та ефективна держава. Тому, зокрема, необхідно терміново модернізувати адміністративні органи. Однак це може бути успішним лише тоді, коли будуть задані правильні імпульси, що призведуть до змін, які, зрештою, походитимуть зсередини самих адміністрацій. Як зазначалося на початку, працівники адміністрацій не є проблемою. Навпаки, саме на них покладається найбільша надія у вирішенні проблем.
Нещодавні земельні вибори в Саксонії та Бранденбурзі показали, що традиційні народні партії Східної Німеччини, незважаючи на перевагу при владі та різку поляризацію, можуть лише злегка стримувати AfD. Популярний прем’єр-міністр від Лівої партії вже не зміг зробити цього в Тюрингії. Час спливає. Держава повинна давати кращі результати і створювати нові умови для їх досягнення.
Автор: Хеннінг Майєр є генеральним директором і головним редактором журналу “Соціальна Європа”, почесним професором публічної політики та бізнесу в Тюбінгенському університеті ім. Еберхарда Карла, а також науковим співробітником Центру бізнес-досліджень при Кембриджському університеті. Раніше він працював керівником апарату та генеральним директором з питань політики в Міністерстві фінансів та науки Німеччини, а також був першим науковим співробітником Федерального міністерства фінансів Німеччини.
Ця стаття була вперше опублікована у виданні Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung
Джерело: Social Europe, ЄС