Нещодавно CNN з посиланням на два анонімні військові джерела повідомило, що Пентагон почав надавати Україні менші партії військової допомоги, оскільки його власні запаси «зменшилися». Тим часом, майже 6 мільярдів доларів, виділених Конгресом навесні 2024 року на підтримку України з резервів Міністерства оборони США, залишаються невикористаними. Згідно з американським законодавством, цей дозвіл «закінчується» 1 жовтня, з початком нового фінансового року. Оглядач з питань безпеки та оборони видання The Insider Колбі Бедуор вважає, що дефіцит військової допомоги Україні стався через нерішучість та непослідовність адміністрації президента Байдена. Він також зазначає, що забезпечення адекватної військової підтримки Києва потребуватиме зусиль не лише з боку США, але й Європи та інших союзників.

Перегони проти часу

Поки Україна бореться за своє виживання на полі бою, майбутнє країни продовжує залежати від результатів політичних маневрів у Вашингтоні. З початку повномасштабного вторгнення росії у 2022 році Сполучені Штати залишаються єдиним найбільшим постачальником військової допомоги Україні. Але з наближенням кінця поточного фінансового року здатність Вашингтона продовжувати цю підтримку ставиться під сумнів.

Йдеться про ключове положення Кодексу Сполучених Штатів, яке дозволило Міністерству оборони країни надати Україні військову допомогу на десятки мільярдів доларів.

Хоча адміністрація президента Байдена говорить про нагальну потребу в тому, щоб Конгрес санкціонував продовження цієї допомоги, нинішня скрутна ситуація фактично є її власним творінням. Дисфункція Конгресу США не повинна бути несподіванкою для президента, ветерана Сенату. Його адміністрація продовжує грати в азартні ігри з майбутнім України, створюючи умови, за яких запити мають надходити в останню хвилину лише для того, щоб зберегти трубопровід допомоги відкритим. Це не перший випадок, коли погане політичне планування у Вашингтоні ставить під загрозу постачання допомоги та боєприпасів Києву, і, ймовірно, не останній.

Розділ 506 Закону про допомогу іноземним державам, більш відомий як «Президентські повноваження щодо скорочення» (Presidential Drawdown Authority), дозволяє президенту США в надзвичайних ситуаціях керувати «списанням оборонних матеріалів зі складів Міністерства оборони… загальною вартістю, що не перевищує 100 мільйонів доларів за будь-який фінансовий рік». Звісно, 100 мільйонів доларів – це не дуже багато, тому Конгрес, на прохання Джо Байдена, п’ять разів підвищував цю межу з початку повномасштабного вторгнення росії в Україну.

Востаннє, в Законі про додаткові асигнування на потреби безпеки України на 2024 рік, цю стелю було підвищено до 7,8 мільярда доларів на 2024 фінансовий рік. Після підписання цього закону в квітні президент Байден розпорядився про надання нових пакетів на суму 1,875 мільярда доларів відповідно до цих повноважень. Таким чином, до кінця фінансового року залишається 5,925 мільярдів доларів. Однак, як тільки годинник проб’є опівночі 1 жовтня, почнеться 2025 фінансовий рік, повноваження на попередній фінансовий рік закінчаться, і стеля в 100 мільйонів доларів за замовчуванням знову набуде чинності.

Очевидно, що це небажаний результат, але він не є безпрецедентним. Наприкінці 2022 фінансового року адміністрація Байдена дозволила закінчитися повноваженням на використання понад 2 мільярдів доларів, попри заклики республіканців у Конгресі використати всі ці кошти. Ця сума становила приблизно 25% від загальної суми, затвердженої у травні 2022 року в Законі про додаткові асигнування на потреби України. Восени 2022 року Україна змагалася з часом, розпочавши одночасні наступальні операції на Харківщині та Херсонщині, щоб відкинути російські війська назад до того, як вони зможуть мобілізувати підкріплення, і до того, як погана погода покладе край маневреним операціям. Хоча обидва наступи були успішними, якби Україна отримала боєприпасів і обладнання на 2 мільярди доларів додатково , то сили Києва могли б досягти ще більшого територіального просування, одночасно виводячи росіян з рівноваги.

Спеціальні положення

Нинішня ситуація ще гірша. Приголомшливі 76% повноважень, затверджених Конгресом, закінчуються через кілька тижнів. Адміністрація Байдена запросила 7 мільярдів доларів на 2024 фінансовий рік, і Конгрес схвалив 7,8 мільярда доларів – з наміром використати їх. Натомість адміністрація безпідставно урізала пакети допомоги Україні в рамках повноважень щодо використання коштів. З квітня, починаючи з квітня, нові розпорядження про скорочення обсягів фінансування становили в середньому лише 200 мільйонів доларів кожне, тоді як у 2023 фінансовому році ця цифра становила близько 600 мільйонів доларів.

Потреби України сьогодні точно не втричі менші, ніж рік тому, а навпаки – зросли. Затверджені наприкінці квітня 7,8 мільярда доларів дозволили б надавати Україні обладнання на 1 мільярд доларів щомісяця, і це все одно не вичерпало б усіх наявних повноважень.

Адміністрація Байдена, намагаючись уникнути повторення вересня 2022 року, звернулася до Конгресу з проханням не допустити закінчення терміну дії решти $5,925 млрд. Конкретне прохання полягає в тому, щоб Конгрес вніс зміни до Закону про додаткові асигнування на потреби безпеки України (USSAA) на 2024 рік, щоб надати повноваження на використання 7,8 мільярда доларів протягом обох фінансових років – 2024 і 2025. Це дозволить запобігти закінченню терміну дії решти $5,925 млрд і залишити їх доступними протягом 2025 фінансового року – або до їх вичерпання, або до внесення Конгресом нових змін до Розділу 506 Бюджетного кодексу.

Запит було подано в рамках пакету документів, надісланого до Конгресу Адміністративно-бюджетним управлінням щодо продовження «аномалій» у бюджетній резолюції. Оскільки Конгрес ще не ухвалив закони про асигнування для фінансування уряду на 2025 фінансовий рік, йому необхідно буде ухвалити безперервну резолюцію, щоб зберегти фінансування уряду. Хоча більшість законодавців, найімовірніше, проголосують за резолюцію про продовження (а не за шатдаун уряду напередодні виборів), ці голосування завжди є суперечливими. Існує ймовірність того, що резолюція про продовження дії може бути провалена, а прохання адміністрації про включення цієї поправки не буде задоволене.

Тактика, але не стратегія

У зв’язку з цим виникає питання: чому вони не вимагали включення цього положення в USSAA з самого початку? Навесні було очевидно, що продовження терміну фінансування буде проблематичним у вересні, і під час розробки законопроєкту Конгрес міг би уникнути цієї проблеми, включивши формулювання, що дозволяє виділення 7,8 мільярдів доларів в обидва роки.

Оскільки війна триває вже третій рік, необхідно приділяти більше уваги довгостроковому плануванню, але адміністрація Байдена продовжує вигадувати все на ходу. Вони відмовлялися взяти на себе зобов’язання щодо чіткої стратегії, поки Конгрес нарешті не зобов’язав їх представити таку стратегію – директиву, яку довго ігнорували, доки Білий дім не представив її з тримісячним запізненням.

Не випадково, що звіт, повністю прихований за грифом «таємно», всупереч закону, був переданий лише після того, як адміністрація вичерпала час і подала свій запит про продовження дії «аномалій» у резолюції. Відповідно до дозволеної та асигнованої допомоги, звіт вимагає від них надати Конгресу конкретну інформацію про допомогу у сфері безпеки, яка надається Україні, і про те, як ця допомога дозволить Україні перемогти росію. Така оцінка, якщо вона буде написана чесно і сумлінно, заперечить нинішню політику адміністрації Байдена, яка полягає в наданні мінімальної підтримки Україні.

Кілька пакетів допомоги на 200 мільйонів доларів на місяць недостатньо навіть для підтримки оборонних операцій української армії, не кажучи вже про те, щоб дозволити Києву проводити широкомасштабні наступальні операції. Враховуючи, що контрнаступ 2023 року був підтриманий пакетами допомоги на суму в середньому 600 мільйонів доларів кожний, Україні, ймовірно, знадобиться ще більше, щоб досягти більш рішучого успіху на полі бою в майбутньому.

З огляду на обмеженість наявних ресурсів для надання безпекової допомоги, певний рівень нормуванння буде необхідним і надалі. За найгіршого сценарію – за якого 5,925 млрд. доларів залишаться невикористаними – у «відновлених» повноваженнях залишиться ще кілька мільярдів доларів, отриманих у результаті перерахунку списань за попередні два фінансові роки. Ці повноваження, про які вже було повідомлено Конгрес, не втрачають чинності і дозволять продовжити використання коштів у нинішніх темпах у новому календарному році.

Цей механізм також надає адміністрації запасний план на випадок, якщо Конгрес не продовжить виділення 5,925 мільярдів доларів на наступний фінансовий рік, оскільки після повідомлення Конгресу про списання немає жодних часових обмежень на його завершення. Обладнання не обов’язково має бути доставлене негайно. Хоча Україна, безумовно, виграла б від великої поставки допомоги зараз, найімовірнішим варіантом дій адміністрації за цим сценарієм буде оголосити про списання всіх 5,925 мільярдів доларів, а потім поступово постачати обладнання в Україну протягом тривалого періоду.

Однак навіть за умови збереження цих повноважень, вони все одно мають проіснувати стільки часу, скільки потрібно Конгресу для ухвалення шостого закону про додаткові асигнування на потреби України, який передбачатиме продовження підтримки протягом 2025 року. Враховуючи, що інавгурація наступного президента відбудеться лише наприкінці січня, нинішні повноваження мають протриматися принаймні до кінця березня, щоб дати можливість наступному Конгресу провести переговори з новою адміністрацією перед розробкою і, врешті-решт, ухваленням відповідного закону.

Це означає, що Україна, найімовірніше, продовжить отримувати менше допомоги, ніж їй потрібно для підтримання надійної оборони. На жаль, список невиконаних вимог Києва продовжує значно перевищувати ресурси, доступні для їх виконання. Адміністрація Байдена посилила цю проблему, вкрай неефективно використовуючи допомогу, схвалену Конгресом.

Комплексна допомога

Як зазначалося в попередньому матеріалі, компанія Raytheon могла б отримати контракт на поставку нових комплексів PATRIOT для України за кошти «Ініціативи безпекової допомоги Україні» (USAI), але Міністерство оборони не виявило жодного інтересу до цього. USAI призначена для фінансування довгострокових закупівель, таких як засоби протиповітряної оборони, але вона також використовувалася для фінансування короткострокових закупівель. Наприклад, у минулому Пентагон використовував цю програму для забезпечення України боєприпасами радянських зразків. У зв’язку з цим вона може бути використана для усунення недоліків у тому, що Сполучені Штати можуть постачати Україні з власних запасів за допомогою повноважень на списання озброєнь.

Чеська ініціатива щодо закупівлі артилерійських боєприпасів у світових постачальників значно виграла б від додаткових коштів, але уряд США не взяв на себе жодних зобов’язань щодо допомоги у фінансуванні цього проєкту. Нестача боєприпасів для вже наявного озброєння залишається найбільшою матеріальною проблемою ЗСУ – і все ж, схоже, в Білому домі чи Пентагоні не відчувають нагальної потреби у вирішенні цієї проблеми. До кінця наступного фінансового року в рамках програми USAI залишається понад 4 мільярди доларів, і навіть невелика частина цих коштів може допомогти Україні отримати велику кількість артилерійських боєприпасів у більш стислі терміни.

Окрім артилерійських боєприпасів і засобів протиповітряної оборони, Україні просто потрібно більше всього. Конвенційну війну неможливо вести з обмеженим бюджетом. Існує тенденція розглядати допомогу Україні через призму різних індивідуальних можливостей, а не того, чого потребують усі її збройні сили для повного оснащення. Жодна окрема система або набір систем, чи то протиповітряна оборона, артилерія, бронетехніка, авіація або засоби дальнього радіусу дії, не виграє їм війну.

Коаліції сил і засобів, сформовані під егідою «Контактної групи з оборони України», є корисним механізмом для більш цілісного розвитку військового потенціалу України, але масштаби допомоги, що надається всіма донорами, а не лише Сполученими Штатами, продовжують залишатися недостатніми. Поставки ключових систем вимірюються десятками або сотнями одиниць, тоді як для рішучої перемоги України потрібні тисячі. Вирішення цієї проблеми, на жаль, залишиться недосяжним у короткостроковій перспективі, але наступна адміністрація у Вашингтоні повинна буде реалістично оцінити, яку суму вона повинна буде просити у наступного Конгресу для затвердження. Як мінімум, це має бути 24 мільярди доларів у рамках президентських повноважень на списання озброєнь, 60-70 мільярдів доларів на заміщення, і 24 мільярди доларів, поділені між USAI та іноземним військовим фінансуванням.

Збройні сили України, безумовно, мають свої недоліки – в організації, підготовці та командуванні, якщо назвати лише деякі з них, – але ці фактори знаходяться поза контролем західних лідерів. Що можуть контролювати прихильники України, так це кількість матеріалів, які ми їм надаємо. З наближенням зими короткострокова мета має полягати в тому, щоб якомога більше напружити російську логістику. Президент Байден має можливість показати приклад, знявши всі обмеження на використання Україною безоплатно наданої зброї і надавши значну кількість додаткових ракет.

Поєднання GMLRS, ATACMS і JASSM може завдати серйозного удару по російським силам, якщо вони будуть використані разом у великій кількості в рамках тривалої кампанії протягом осені і зими. Оскільки Сполучені Штати надають пріоритет наступальним вогневим засобам, європейці, яким бракує цієї категорії, повинні зосередитись на відновленні українських сухопутних підрозділів для проведення наступальних операцій до наступного літа. Зараз саме час розпочати цей процес.

Гукати всіх нагору

На додаток до Коаліцій сил і засобів країни могли б індивідуально або колективно прийняти українську бригаду і взяти на себе зобов’язання повністю підготувати і оснастити її всім необхідним.

Європа, Канада, Австралія та інші країни незабаром можуть опинитися в ситуації, коли їм доведеться взяти на себе ще більший тягар. Хоча американська допомога Україні, безсумнівно, продовжиться в короткостроковій перспективі, результат виборів у листопаді цього року матиме значні наслідки для траєкторії війни.

Колишній президент Трамп, схоже, переконаний, що зможе швидко домовитися про припинення бойових дій, але важко зрозуміти, як це може бути корисним для Києва в довгостроковій перспективі, коли росія все ще окупує значну частину суверенної території України. Віце-президентка Гарріс є продовжувачкою політики адміністрації Байдена. Вона послідовно відмовляється пояснювати, що може спричинити її власний політичний порядок денний, і продовжує захищати послужний список нинішньої адміністрації. Хоча така передбачуваність певною мірою заспокоює, Україна все одно не зможе перемогти у війні, якщо продовжуватиме отримувати лише мінімальну підтримку, необхідну для запобігання прориву росії.

У будь-якому випадку, як союзники Америки, так і двопартійна більшість у Конгресі, що підтримує Україну, повинні переконати наступного президента в необхідності рішучої підтримки України.

Найкращий спосіб закінчити війну швидко і на вигідних для України умовах – це надати військову допомогу в значно більших обсягах. Позитивним моментом є те, що з наближенням 2025 року нарощування виробництва деяких ключових боєприпасів, таких як 155-мм снаряди, почнеться набагато більший обсяг поставок. Необхідна зброя буде в наявності. Єдине питання, як завжди, полягає в тому, чи існує політична воля для того, щоб передати її до рук Збройних сил України.