Росія і Китай користуються сплеском підтримки палестинців після початку війни в Газі
«росіяни більше не погані хлопці. Тепер це американці». Таким чином, пояснює європейський дипломат в ООН, війна в Газі затьмарює війну в Україні. Сьогодні багато країн остерігаються критикувати російську агресію. Натомість їхнє обурення спрямоване на Ізраїль і, все частіше, на Америку за те, що вона озброює і захищає єврейську державу. Звинувачення Заходу в подвійних стандартах, які з радістю підхопили Росія і Китай, пролунали в залах штаб-квартири ООН 18 вересня, коли Генеральна Асамблея ухвалила далекосяжну резолюцію про тиск на Ізраїль, щоб він протягом року припинив окупацію палестинських територій. Резолюція була прийнята переважною більшістю в 124 голоси «за» проти 14 «проти» (і 43 утрималися).
Війна прискорює ширший перерозподіл глобальних сил: Америка, виснажена численними кризами, втрачає свою колишню перевагу. Росія повернула собі військову ініціативу і сповнена рішучості зруйнувати побудований Америкою порядок. Китай сподівається перекроїти його на свій лад, переконаний у власному невблаганному піднесенні. А менші держави шукають можливостей у просторі, створеному конкуренцією між великими державами.
Цей новий світовий безлад буде продемонстрований, коли лідери зберуться цього тижня в Нью-Йорку на щорічний саміт ООН. Значна частина цього форуму неминуче буде театральною. Рада Безпеки все більше паралізована суперництвом між великими державами. Попри це, дипломатичні баталії відображають мінливий баланс сил у світі і впливають на нього.
Правоохоронна діяльність і війна
Поки ХАМАС бореться з ізраїльськими військами в руїнах Гази, його суперник, Організація визволення Палестини (ОВП), яка керує клаптиковою тканиною автономних територій на Західному березі річки Йордан, веде дипломатичну і юридичну боротьбу проти Ізраїлю в міжнародних судах та інституціях. ООП, яка виконує функції Палестинської адміністрації на Західному березі, може бути слабкою, корумпованою і перебувати в облозі у себе вдома. Тим не менш, вона просувається за кордоном, попри протидію з боку Ізраїлю та Америки.
Палестина є найстарішою одержимістю в ООН. У 1947 році організація проголосувала за поділ території, якою керували британці, на єврейську державу, створивши Ізраїль, і палестинську, яку ні дипломатія, ні війна досі не змогли встановити. Багато членів ООН вважають Палестину останньою великою антиколоніальною справою; багато хто в Ізраїлі вважає ООН антиізраїльською, якщо не антисемітською. Нещодавно померлий ізраїльський посол Гілад Ердан носив жовту зірку, символ, який використовували нацисти для ідентифікації євреїв, на знак протесту проти того, що ООН не змогла офіційно засудити ХАМАС за напад 7 жовтня.
Одним із фронтів міжнародної боротьби стало повзуче визнання Палестини як квазідержави в ООН. Наразі вона має статус спостерігача, що не є членом Організації, подібно до Святого Престолу. У травні, після того, як Америка наклала вето на заявку Палестини стати повноправним членом, Генеральна Асамблея надала палестинцям кілька нових привілеїв, включаючи право подавати резолюції.
Інший фронт був правовим. Два нещодавні рішення Міжнародного суду ООН (МС ООН), судового органу ООН, прискорили кампанію проти Ізраїлю. У січні було прийнято проміжне рішення, яке, як видається, надає певної довіри заяві Південної Африки про те, що Ізраїль вчиняє акти геноциду (ця справа розглядається окремо від звинувачень у воєнних злочинах, висунутих прокурорами Міжнародного кримінального суду проти лідерів Ізраїлю та Хамасу). У липні Міжнародний суд ООН видав консультативний висновок про те, що окупація Ізраїлем Західного берега річки Йордан, Східного Єрусалиму та Сектору Гази – територій, захоплених ним у 1967 році – є незаконною.
Користуючись своїми новими привілеями, палестинці внесли на розгляд Генеральної Асамблеї резолюцію, покликану надати чинності цьому рішенню. Резолюція вимагає від Ізраїлю вивести свої війська з усіх палестинських земель, морського і повітряного простору, демонтувати єврейські поселення, повернути захоплене майно і виплатити репарації. Вона також закликає країни створити міжнародний реєстр збитків, подібний до того, що створюється Радою Європи, регіональною групою, для підготовки українських позовів проти Росії. Крім того, країни закликають ввести ембарго на постачання зброї до Ізраїлю, обмежити торгівлю товарами з єврейських поселень, а також заборонити в’їзд і заморозити активи «фізичних і юридичних осіб», які підтримують ізраїльську окупацію.
Резолюція була прийнята за підтримки Росії та Китаю, а також деяких американських союзників, зокрема Франції та Японії. Ізраїль і його невелика група вірних друзів, серед яких Америка і деякі острівні держави Тихого океану, виступили проти неї. Великобританія, Канада і Австралія утрималися. Резолюція не припинить кровопролиття в Газі. Вона також не створить палестинську державу. Тексти Генеральної Асамблеї не є обов’язковими для виконання її членами, і на них буде накладено вето з боку Америки, якщо вони будуть представлені в Раді Безпеки. Тим не менш, це може заохотити більше країн визнати Палестину як державу, як це зробили Ірландія, Норвегія та Іспанія у травні. Це також могло б сприяти збільшенню ембарго на постачання зброї до Ізраїлю, як, наприклад, часткове ембарго, запроваджене Великобританією цього місяця.
Можливі й більш екстремальні потрясіння. Палестинці можуть знову подати заявку на повноправне членство, на яку Америка знову накладе вето. Тоді Генеральна Асамблея може вдатися до ядерного варіанту: позбавити Ізраїль права голосу в цьому органі, як це було зроблено з Південною Африкою часів апартеїду в 1974 році. Такий крок спровокував би лють з боку американського Конгресу, який міг би вирішити припинити фінансування ООН. Існуючий закон вже зобов’язує Конгрес припинити виплати будь-якому органу ООН, який розглядає Палестину як повноправного члена. Америка залишається найбільшим донором ООН, оплачуючи близько третини її витрат, враховуючи як обов’язкові, так і добровільні внески.
Палестинські чиновники кажуть, що правовий і політичний тиск на Ізраїль є найкращою альтернативою ширшій війні. Для Ізраїлю це зворотний бік кампанії з делегітимізації і, зрештою, знищення єврейської держави. «Палестинці працюють обома руками, – каже Денні Данон, посол Ізраїлю в ООН. «ХАМАС здійснює терористичні акти на місцях. Палестинська адміністрація здійснює дипломатичний тероризм».
Американські чиновники, які намагаються забезпечити припинення вогню в Газі, кажуть, що палестинський крок є «некорисним». Вони стверджують, що палестинська держава може бути створена лише за домовленістю з Ізраїлем, а не чужинцями, які нав’язують поселення. Не допомагає і те, що резолюція з’явилася напередодні саміту ООН і в останні тижні американської президентської виборчої кампанії. Але дискомфорт для Америки може бути саме в цьому.
Тричі наклавши вето на резолюції Ради Безпеки, що вимагали припинення бойових дій, Америка в червні заручилася підтримкою Ради ухвалення власного трифазного плану припинення вогню, який передбачає припинення війни, звільнення ізраїльських заручників і палестинських ув’язнених та відбудову Гази. Америка сподівається, що згодом з’явиться «надійний шлях» до палестинської державності. Протягом багатьох місяців американські чиновники стверджують, що угода близька, проте бойові дії тривають. І Біньямін Нетаньяху, прем’єр-міністр Ізраїлю, і Ях’я Сінвар, лідер ХАМАСу, який переховується в тунелях Гази, схоже, вважають, що час на їхньому боці. Америка, схоже, не може або не хоче нав’язати Ізраїлю припинення вогню; у неї мало впливу на ХАМАС; а рука президента Джо Байдена слабшає з наближенням кінця його президентського терміну.
Що стосується війни в Європі, то в перший рік тотального російського вторгнення Україна користувалася підтримкою Генеральної Асамблеї, подібною до палестинської, – таким був шок від кричущого порушення Статуту ООН, який забороняє захоплення території силою. До лютого 2023 року Україна вигравала низку голосувань, її підтримували понад 140 країн, а Росію – галерею країн-ізгоїв, серед яких Білорусь, Північна Корея та Сирія, – не більше семи.
До літа 2023 року, коли український контрнаступ зазнав невдачі, підтримка України почала згасати. Мартін Кімані, нещодавно відправлений у відставку посол Кенії в ООН, який зараз працює в Центрі міжнародного співробітництва, аналітичному центрі в Нью-Йорку, зазначає, що російський наратив про те, що війна була спровокована розширенням НАТО на схід, «знайшов відгук» серед багатьох на глобальному півдні, де підозри щодо західного імперіалізму все ще залишаються глибокими. Пам’ять про американське вторгнення до Іраку в 2003 році викликала звинувачення в лицемірстві. Однак після війни в Газі антиамериканські настрої посилилися. Захід звинувачують у тому, що він більше переймається кривавою бійнею, спричиненою Росією, ніж Ізраїлем.
Сьогодні західні дипломати закликають Україну не подавати резолюції, побоюючись, що це призведе до падіння її підтримки. Не допомагає і те, що Україна утрималася під час голосування в Генеральній Асамблеї ООН у травні, яке мало на меті просування повноправного членства Палестини в Організації Об’єднаних Націй. Тим не менш, у липні Україна представила резолюцію про безпеку окупованої Росією Запорізької атомної електростанції. Вона була прийнята 99 голосами проти дев’яти, але багато арабських та ісламських країн утрималися.
Не забудьте мене
Хоча Рада Безпеки проводить часті і суперечливі засідання щодо України, Сергій Кислиця, посол України в ООН, визнає, що «ми повинні боротися за те, щоб Україна залишалася на радарі». Колись дружня до Ізраїлю Росія тепер позиціонує себе як поборник палестинської справи. «Росіяни поводяться так, ніби їх виправдали, – каже пан Кислиця. Наприклад, на засіданні Ради 16 вересня російський посол Василь Небензя засудив «жахливі» умови в Газі, «зарозумілість» Ізраїлю, «безумовну підтримку» Америки і «лицемірний» Захід. Того ж дня російська планерна бомба влучила в житловий будинок у Харкові, в результаті чого щонайменше одна людина загинула і 42 отримали поранення. Попри всю свою пихатість, Росія ще не оговталася від неодноразових дипломатичних невдач, таких як втрата місць в Міжнародному суді ООН і таких органах, як Рада з прав людини та ЮНЕСКО (організація з питань освіти, науки і культури). Тим не менш, Росія використовує свою вагу для вирішення все більшої кількості питань. Вона допомогла витіснити миротворців ООН з Малі; зупинила постачання гуманітарної допомоги ООН в райони Сирії, контрольовані повстанцями; і заблокувала роботу групи з моніторингу дотримання Північною Кореєю санкцій ООН. Росія, схоже, не проти побути в ролі спойлера. «Ми розглядаємо нестабільність як ризик, як щось, що можна виправити, – каже західний дипломат. «Росіяни розглядають її як можливість, яку треба використати».
Китай веде зовсім іншу гру, часто підтримуючи Росію, але іноді співпрацюючи із Заходом, наприклад, у питаннях регулювання штучного інтелекту (ШІ). У березні він став співавтором американської резолюції щодо ШІ; Америка у відповідь підтримала китайську резолюцію в липні.
В ООН Китай виступає захисником державного суверенітету від втручань ззовні, наприклад, при застосуванні економічних санкцій. Він переосмислює права людини як очікування економічного розвитку, а не індивідуальних свобод; а демократію – як рівність між державами, а не право народу обирати своїх лідерів. Вона вважає себе авангардом світу, що розвивається, де часто знаходить сприйнятливу аудиторію для свого підходу «інтереси – на першому місці, цінності – на другому». «Росія не проти, щоб її сприймали як руйнівника системи. Китай хоче переробити її на свій лад», – каже дипломат.
Поки великі держави штовхаються, інші шукають простір для маневру. Наприклад, Індія проводить «багатовекторну» зовнішню політику, тріангулюючи між своїм старим російським другом і новими західними друзями. Вона відмовилася запроваджувати санкції проти Росії, отримуючи значну вигоду від торгівлі з нею. Туреччина, хоча і є членом НАТО, так само тримається осторонь від Заходу.
Важко виміряти вплив. Незважаючи на свої проблеми, «Америка все ще залишається головним гравцем у місті», – каже пан Кімані. Але західним країнам «зараз набагато легше чинити опір, ніж кілька років тому».
Проте багато країн, особливо ті, які відчувають загрозу від залякувань сусідів, також зближуються з Америкою в пошуках захисту. Війна в Україні зміцнила альянс НАТО. Так само і в Азії, де Японія, Австралія та Філіппіни тісніше зв’язали себе з Америкою і один з одним, побоюючись нарощування військової потужності Китаю.
На Близькому Сході могутній Ізраїль значною мірою покладався на присутність американських збройних сил для стримування регіональної війни з Іраном і його «віссю опору», а також для допомоги у збиванні ракет, випущених по ньому. Монархії Перської затоки, які не люблять ХАМАС, все ще шукають американського захисту від Ірану, а деякі з них підтримують зв’язки з Ізраїлем. Що стосується Гази, то лише Америка має шанси домовитися про припинення війни.
Шкутильгаючий гегемон
Америка із запізненням прокинулася від конкуренції з Китаєм за підтримку на глобальному півдні на тлі ознак того, що настрої змінюються. Опитування громадської думки в 31 країні, проведене компанією GlobeScan для The Economist, виявило сильну підтримку України в багатьох з них. Натомість респонденти в Індії, Індонезії, В’єтнамі, Єгипті та Саудівській Аравії більше підтримують Росію. Опитування також виявило сильну підтримку американського лідерства у світі, хоча такі країни, як Туреччина, Єгипет і Саудівська Аравія, схиляються до Китаю.
Окреме щорічне опитування еліти Південно-Східної Азії, проведене Інститутом ISEAS-Юсофа Ішака в Сінгапурі, вперше зафіксувало, що більшість респондентів заявили, що якби їх попросили зробити вибір між Америкою і Китаєм, вони б стали на бік Китаю в умовах кризи. Західні дипломати кажуть, що стало важче зустрічатися з високопосадовцями в країнах з мусульманською більшістю, таких як Малайзія та Індонезія. Дехто в американському Конгресі побоюється, що шкода, завдана позиціям Америки, стає непоправною, хоча вони також вважають, що демонстрація лояльності до союзника, який перебуває у скрутному становищі, заспокоїть друзів по всьому світу.
Більш анархічний світ кинув ООН у глибоку кризу. Організація зайнята, наприклад, наданням гуманітарної допомоги постраждалим народам, але вона все більше маргіналізується. Навіть коли конфлікти вирують від Малі до М’янми, Рада Безпеки не може впоратися з ними. «Виклики, з якими ми стикаємося, розвиваються набагато швидше, ніж наша здатність їх вирішувати», – попередив 12 вересня Антоніу Гутерріш, Генеральний секретар ООН.
Пан Гутерріш сподівається, що два великих форуми цього місяця призведуть до «сильнішої та ефективнішої багатосторонності». Саміт майбутнього, який відбудеться 22-23 вересня, буде спрямований на досягнення згоди щодо «пакту», який, серед іншого, спрямує шлях до складної, можливо, неможливої реформи ООН. Потім, починаючи з 24 вересня, лідери візьмуть участь у засіданні «високого рівня» Генеральної Асамблеї – тиждень пафосних промов і тихої дипломатії. Очікування невисокі. «ООН зараз страждає від надлишку самітів, – каже Річард Гоуен з Міжнародної кризової групи, аналітичного центру. «Вона все ще досить добре справляється з тим, щоб зібрати лідерів разом, щоб пообіцяти щось. Подальші дії, як правило, мізерні».
Рада Безпеки, скаржиться пан Гутерріш, «застрягла у викривленні часу». Вона надає право вето п’ятьом постійним членам – «п’ятірці» Америки, Китаю, Росії (як спадкоємиці Радянського Союзу), Великій Британії та Франції, які представляють країни-переможниці у Другій світовій війні. Десять виборних членів, які не мають права вето на рішення, обираються на дворічний термін. З поглибленням ворожнечі між великими державами кількість вето зростає. З початку 2020 року Росія накладала вето 13 разів, Америка – шість разів, а Китай – п’ять разів (див. графік).
Недоліки стають все більш очевидними. Немає постійного місця для Індії, найбільш густонаселеної країни світу, а також для Японії та Німеччини, які, хоч і не є ядерними державами, але мають більші економіки та населення, ніж Великобританія чи Франція. Америка вже давно виступає за надання кожній з цих трьох країн постійного місця. Вона також підтримала надання постійного місця для Латинської Америки і Карибського басейну та одного місця для Африки (не уточнюючи, які саме країни повинні зайняти ці місця). 12 вересня Лінда Томас-Грінфілд, посол США в ООН, пішла далі, заявивши, що США підтримують створення двох постійних місць для Африки, а також одного місця для малих острівних держав, таких як тихоокеанські країни, яким загрожує зміна клімату. Мало хто вірить, що Америка чи інші члени “п’ятірки” хочуть ділитися владою, але американський крок здається розрахованим на те, щоб поставити Китай на хибну ногу.
Важливо, що Америка заявляє, що жоден з нових постійних членів не повинен мати права вето. Це може засмутити, зокрема, Індію, яка наполегливо домагається рівності з “п’ятіркою”. “Якщо ми розширимо право вето для всіх, це зробить Раду більш дисфункціональною”, – сказала пані Томас-Грінфілд. Замість цього, на її думку, країнам слід зосередитися на зменшенні використання права вето. У 2022 році Генеральна Асамблея змінила свої правила таким чином, що країни, які застосовують право вето, повинні були з’явитися перед нею, щоб пояснити, чому. Цей м’який сором не мав значного ефекту.
У пошуках порядку в хаосі
Дипломати кажуть, що Росія, яка завжди була спойлером, внесла 135 поправок і застережень до проекту тексту Пакту заради майбутнього. Серед них – вилучення згадок про зло “агресії” і про зміну клімату як загрозу миру і стабільності. Вона також хоче вилучити заклики до повної ліквідації ядерної зброї. Інші також матимуть заперечення. Однак, зрештою, депутати, ймовірно, послаблять текст, а потім, як висловився один дипломат, “заткнемо носа” і приймемо його.
Тим часом з’являються альтернативні міжнародні інституції. Група незахідних держав БРІКС, в якій домінують Китай і Росія, розширилася до дев’яти країн і наступного місяця проведе саміт у Росії. Незважаючи на розмаїття, їх об’єднує спільне бажання позбутися залежності від американського долара та західних платіжних систем.
Мінливий, багатополярний міжнародний порядок, за словами пана Кімані, вітається багатьма державами. “Конкуренція між великими державами пропонує країнам багато можливостей. Те, що вам не дасть одна держава, може дати інша”. Це може пояснити, чому дехто в ООН, здається, не занепокоєний можливим поверненням до влади Дональда Трампа. Але чи справді міжнародна система, яка стає дедалі більш трансакційною, з ослабленою Америкою, створить більш справедливий світ? Натомість, як застерігають війни в Україні та Газі, він може стати набагато хаотичнішим і небезпечнішим для всіх.