Реформа політики притулку ЄС не зможе виконати свої обіцянки. Довгі процедури і добровільний розподіл продовжать існувати.
Політика притулку часто характеризується чорно-білими образами. Наприклад, європейський компроміс щодо притулку критикується лівими як “продаж прав людини”, а правими – як недостатній для “боротьби з нелегальною міграцією”. Однак, як завжди, правда лежить десь посередині. Якщо політичний центр у Німеччині, від Зелених до ХСС, хоче повернути собі суверенітет над інтерпретацією політики притулку, він повинен впевнено продавати необхідний баланс між крайнощами як правильний шлях. У Брюсселі це вдалося на папері. Тим не менш, так зване “європейське рішення” не зможе виконати свої грандіозні обіцянки.
Це не тому, що Брюссельська угода є занадто щедрою або занадто обмежувальною. Компроміс посилює багато правил порівняно зі статус-кво, але зберігає повну прихильність законодавству про притулок і правам людини. Проблема полягає в іншому: під час восьмирічного пошуку компромісу гравці заплуталися в дуже складних джунглях правил і винятків. Вони продовжують покладатися на тривалий розгляд індивідуальних справ, який займає багато часу навіть у країнах призначення притулку в центрі і на півночі континенту, але є рецептом дисфункціональності на географічній периферії на зовнішніх кордонах.
Велика небезпека полягає в тому, що розхвалене європейське рішення не досягне тих цілей, які воно ставило перед собою в очах населення. На жаль, таке враження може швидко закріпитися. Адже в короткостроковій перспективі реформа нічого не змінить. Найважливіші правові акти не набудуть чинності до 2026 року, і навіть після цього тривалі процедури та дефіцит імплементації багато в чому збережуться. Кілька років тому європейське об’єднання могло б стати поворотним моментом, якби країни-члени прискорили імплементацію, а Брюссель виправив початкові недоліки.
Однак зараз для цього не лише бракує часу, але й, ймовірно, бракує бажання. Вісім років виснажливих переговорів виснажили багатьох гравців, і новий раунд реформ навряд чи відбудеться найближчим часом. Порушення закону, такі як протидія, ймовірно, продовжуватимуться. Однак, перш за все, уряди та інституції ЄС ще тісніше, ніж раніше, співпрацюватимуть із сусідніми країнами, такими як Марокко, Туніс, Лівія і Туреччина, щоб запобігти потраплянню потенційних шукачів притулку на територію ЄС з метою скористатися місцевими законами.
Європейська традиція детального розгляду кожного конкретного випадку залишається незмінною.
Якби не було права на притулок, більшості шукачів притулку довелося б відмовляти без зайвих слів, оскільки вони не відповідають законним вимогам для в’їзду в країну. Їм дозволено перетинати кордон з ЄС лише для того, щоб можна було провести процедуру надання притулку. Тому ідея прикордонних процедур або транзитних зон є правдоподібною, оскільки спочатку необхідно перевірити, чи є підстави для надання притулку. Проживання є законним лише після визнання. Насправді, прикордонні процедури вже існують по всій Європі сьогодні – в тому числі у Франкфуртському аеропорту, що було чітко схвалено Федеральним конституційним судом.
Однак у майбутньому прикордонні процедури в ЄС триватимуть довше і охоплюватимуть більшу кількість людей, а саме всіх громадян країн з рівнем визнання менше 20 відсотків. З цією метою держави-члени повинні забезпечити загалом 30 000 обов’язкових місць, навіть якщо вони можуть добровільно надати більше місць у будь-який час. Разом ці два фактори передбачувано означатимуть, що багато людей не будуть проходити прикордонну процедуру і в майбутньому. Вони одразу в’їжджатимуть до країни і, таким чином, матимуть фактичну свободу пересування, що на практиці означатиме, що багато з них поїдуть до Німеччини, Австрії, Бельгії, Франції чи Нідерландів.
З іншого боку, у прикордонних провадженнях “фікція нев’їзду” обмежує свободу пересування, навіть без офіційного наказу про затримання. З юридичної точки зору, це складне і суперечливе питання. Однак безсумнівним є те, що всі захисні положення законодавства ЄС і прав людини також застосовуються у випадку фіктивного нев’їзду. Крім того, прикордонна процедура закінчується автоматично через період від 12 до 22 тижнів, залежно від ситуації, якщо процедура надання притулку, включаючи правовий захист, не була завершена до того часу. Німеччина справляється з цим у кількох випадках у Франкфуртському аеропорту, але не для більшої кількості людей, для яких адміністративні та судові процедури займають значно більше часу.
За певних обставин максимальні строки можна було б навіть дотриматись, якби Європейський Парламент та Рада ЄС значно спростили процедури надання притулку. Однак правові акти в кращому випадку роблять це лише до певної міри. Зберігається європейська традиція тривалого розгляду справ у кожному конкретному випадку, яка за останні 20 років включала в себе все більше і більше процедурних кроків, які, хоча і слугують добрій конституційній меті, в кінцевому підсумку роблять швидкі та справедливі процедури ілюзорними. Тому досить нереалістично припускати, що максимальні строки будуть працювати на практиці.
“Первородним гріхом” європейського законодавства про притулок є Дублінська система.
Висновок про надмірну складність процедур стосується і нового німецького улюбленого проекту: аутсорсингу процедур надання притулку до безпечних третіх країн. Обов’язкові вимоги ЄС стали більш гнучкими, ніж раніше, але продовжують накладати жорсткий корсет. Залишається так званий критерій зв’язку, згідно з яким особа може бути передана тільки в країни за межами ЄС, з якими існують відносини. Однак, згідно з побажаннями Європарламенту, для цього не повинно бути достатньо навіть транзиту. У будь-якому випадку, в майбутньому буде неможливо повернути особу, яка в’їхала через Лівію, до сусіднього Тунісу, не кажучи вже про аутсорсинг процедур надання притулку до Руанди чи Гани.
Крім того, правовий захист від вислання до безпечних третіх країн повинен мати призупиняючий ефект, а не бути достатнім – як того вимагає більшість урядів – для того, щоб суд надав дозвіл на вислання в порядку спрощеного судочинства. Хоча суд міг би використовувати обидві моделі, здавалося б, технічна вимога прийняття рішення по суті справи на практиці означатиме, що зазвичай мине кілька місяців, перш ніж когось взагалі можна буде повернути до безпечної третьої країни. Таким чином, запровадження аутсорсингових процедур притулку реально вимагає внесення змін до майбутнього Положення про процедуру притулку впродовж наступних кількох років. Теоретично, це можна було б зробити швидко, але востаннє це зайняло вісім років.
“Первородним гріхом” європейського законодавства про притулок є Дублінська система, яка регулює відповідальність за розгляд заяв про надання притулку. Вона охоплює більше, ніж часто згадуваний критерій першого в’їзду, згідно з яким прикордонні держави, такі як Італія чи Греція, часто повинні розглядати заяви про надання притулку. У той же час законодавство ЄС про притулок дозволяє подавати кілька заяв про притулок і покладається на реактивні процедури передачі після неврегульованих вторинних переміщень, які, однак, зазвичай не спрацьовують. Конкретно це означає, що особа, яка в’їхала до Німеччини без дозволу, підлягає повторній процедурі надання притулку в Німеччині, якщо Італія, наприклад, не прийме її назад.
Механізми добровільного розподілу в останні роки фактично завжди давали збої.
Це не може працювати в Шенгенській зоні. Основним недоліком пропозицій Комісії від 2020 року, які зараз прийняті, було те, що основні структури попереднього Дублінського регламенту були збережені з самого початку. Безумовно, процедури тепер будуть спрощені, а правовий захист обмежений. Однак, як і раніше, у, здавалося б, “спільній” Європейській системі притулку (CEAS) будь-яка особа може подавати прохання про надання притулку кілька разів, а результат формально нелегальних вторинних переміщень дуже часто згодом легалізується.
Безумовно, у 2020 році Комісія не мала іншої реальної альтернативи, окрім як зберегти статус-кво. Перша пропозиція щодо поточної реформи була набагато амбітнішою у 2016 році і активно підтримувалася тодішньою великою коаліцією в Німеччині. Багаторазові заяви про надання притулку мали бути скасовані, а натомість лише одна держава-член ЄС мала відповідати за кожну заяву про надання притулку в принципі на постійній основі. Звичайно, це рішення передбачало, що країни-члени ЄС повинні були домовитися про досить справедливий розподіл, оскільки Італія, Греція та Іспанія ніколи б не погодилися на реформу, в рамках якої вони несли б постійну відповідальність у більшості випадків.
Однак цей розподіл провалився – не лише тому, що Угорщина та польський уряд тоді категорично відмовилися брати участь у квоті. Багато інших країн-членів, які насправді майже не відвідуються, також ухилилися від участі. Це підтверджує прийнята зараз реформа, яка передбачає “зобов’язуючу” солідарність, але визначає її настільки вільно, що можливі численні внески. Вона залишається: Активний вступ осіб, які мають право на захист, є повністю добровільним.
Такі добровільні механізми розподілу фактично завжди зазнавали невдачі в останні роки. За винятком Німеччини, рідко яка країна брала в них значну участь. Залишається з’ясувати, чи буде це працювати краще в майбутньому. Однак недавнє минуле змушує нас бути скептично налаштованими. Якщо це вдасться, то це буде засновано на простій угоді про обмін: Німеччина та інші країни добровільно приймають людей в обмін на те, що Італія, Греція та Іспанія надають більше місць для проходження прикордонної процедури. Якщо справедливі та швидкі процедури також будуть успішними, результат може бути позитивним вже через кілька років. Якщо ні, то все більше країн або порушуватимуть законодавство ЄС, або переконуватимуть країни на південь від Середземного моря припинити в’їзд людей.
Автор: Д-р Даніель Тім – є професором публічного права, європейського та міжнародного права в Університеті Констанца. З 2019 року він також є заступником голови Експертної ради з питань інтеграції та міграції та головою Консультативної ради з питань дослідництва міграції при Федеральному відомстві з питань міграції та біженців.
Джерело: IPG–Journal, ЄС