Сполучені Штати вже давно проголосили своєю метою збереження «статус-кво», який уникає офіційної позиції щодо суверенітету Тайваню, не дозволяє Тайваню проголосити незалежність і, як наслідок, фактично прирівнюється до відсутності воєнних дій. Наполеглива декламація Вашингтона про підтримку Сполученими Штатами «статус-кво» – визначеного як існуючий стан справ – все більше відривається від реальності Китаю як «найпотужнішого супротивника, з яким Сполучені Штати стикалися за всю свою історію», а також від дозрівання Тайваню як динамічної демократії.
Концепція «статус-кво» точно відображає мову американської політики, але вона не враховує тактику «сірої зони», яку використовує Пекін щодо Тайваню і яка могла б дозволити Пекіну досягти своїх політичних цілей щодо Тайбея, не перетинаючи червоних ліній, які сприймаються США.
Настав час переорієнтувати політику США на те, що краще відображає цей виклик. І хоча політичні рамки Вашингтона були і – за всіма ознаками залишаться – популярними і двопартійними, самі рамки були розроблені понад чотири десятиліття тому в кардинально іншому геостратегічному середовищі. З огляду на те, що до 2049 року, коли Китай має намір досягти мети національного омолодження, залишилося лише 25 років, а до цього часу в США мають відбутися п’ять президентських виборів, Вашингтон не може дозволити собі зволікати з коригуванням свого підходу і загостренням поточної політичної риторики.
Політика США щодо Тайваню в контексті
Витоки нинішнього підходу США до політики щодо Тайваню можна простежити в кількох історичних переломних моментах, один з яких був сформульований Річардом Ніксоном у статті «Азія після В’єтнаму», опублікованій у журналі «Foreign Affairs» у 1967 році, безпосередньо перед його другою президентською кампанією. Визнаючи поглиблення участі США в Азії після трьох воєн, Ніксон зрозумів необхідність стратегічної переорієнтації. Він усвідомлював, що вихід з В’єтнаму був необхідний, так само як і підхід, який запобігав би втягненню США в майбутні азійські конфлікти, водночас дозволяючи Вашингтону конкурувати з Радянським Союзом. У цьому контексті запропонований ним підхід до Китаю був особливо чітким: Він визнавав Китай супротивником, ядерною, ревізіоністською державою, яка становить «теперішню і потенційну небезпеку» і вимагає «заходів, спрямованих на подолання цієї небезпеки». Але він також усвідомлював, що найближчим часом виклик для Америки, швидше за все, походитиме не від Китаю, а від Радянського Союзу.
У своїй статті Ніксон виклав стратегію, яку він продовжить реалізовувати на посаді президента: стратегічний зсув у загальному підході США до Азії через зближення з Китаєм, який уникнув ядерної війни, переміг Радянський Союз у холодній війні, запобіг поширенню комунізму і сприяв економічному процвітанню в Азії, а також зберіг домінування США в усьому регіоні. Нова ера почалася, коли Ніксон вступив на посаду президента і знайшов партнерів, готових залучити Сполучені Штати як в особі Мао Цзедуна, так і в особі Чжоу Еньлая. Як свідчать офіційні історичні документи того часу, обидві сторони сіли за стіл переговорів, бажаючи домовитися про спільні інтереси. Зрештою, це був компроміс, який відповідав тому, що Ніксон визначив як інтереси США: Хороші відносини з Пекіном були ключовими для запобігання майбутньому регіональному втручанню, управління конкуренцією з Радянським Союзом і підтримки стратегії виходу з В’єтнаму. Лише у питанні Тайваню обидві сторони погодилися не погоджуватися, натомість, як описали це Сполучені Штати, «визнали» позицію іншого уряду, але не зайняли остаточну позицію щодо вирішення проблеми. Цей нюанс зрештою допоміг Вашингтону прокласти шлях до дипломатичного визнання Пекіна за президента Джиммі Картера в 1979 році.
Політичний підхід США до Тайваню почав викристалізовуватися в міру того, як зближення перейшло у формальне визнання Пекіна. Сьогодні те, що називають американською політикою «одного Китаю», американські офіційні особи зазвичай описують як похідне від низки визначальних правових і політичних документів: Закону про відносини з Тайванем (1979), трьох спільних американо-китайських комюніке (1972, 1979 і 1982) і «Шість запевнень» (1982). Час від часу офіційні особи наголошують на кількох додаткових принципах, серед яких незмінна зацікавленість у мирному врегулюванні розбіжностей, протидія одностороннім змінам статус-кво, непідтримка незалежності Тайваню і перевага продовження діалогу між усіма сторонами. Як зазначив науковий співробітник Брукінгса Річард Буш, деякі з цих політичних документів є більш важливими для Пекіна, ніж для Тайбея (і навпаки) – але, на наш погляд, всі вони мають значення для того, як США конкурують з Китаєм і розвивають свою підтримку самооборони Тайваню відповідно до загрозливого оточення.
Цементування «статус-кво»
Політика США щодо Тайваню залишається одним з небагатьох справді послідовних і двопартійних питань у Вашингтоні. Хоча така послідовність політики може забезпечити зовнішні гарантії стабільності, як для китайських політиків, які стежать за кожним словом і твітом з Чжуннаньхая, так і для американських союзників і партнерів-однодумців, зростає ризик того, що Сполучені Штати дозволять історичним формулюванням, а не оновленим геостратегічним реаліям, визначати підхід Вашингтона до Тайваню. Іншими словами, існують ризики, пов’язані з продовженням використання політичних рамок, вперше визначених Ніксоном, який намагався керувати реаліями зовсім іншого Китаю, як правителя, щодо якого вимірюється політика США щодо Тайваню і решти Азії.
Що ми вважаємо особливо шкідливим для просування довгострокових стратегічних інтересів США в регіоні, так це те, що американські офіційні особи, здавалося б, зосереджені на публічних заявах про «підтримку статус-кво». Хоча «статус-кво» можна більш розмовно визначити як «існуючий стан справ», коли йдеться про Тайванську протоку, цей термін став загальною фразою для заохочення всіх сторін до уникнення війни.
Жодна з цих концептуалізацій не наближається до «статус-кво», який Ніксон прагнув зберегти, розробляючи свою азійську стратегію. «Статус-кво», який він визначив для Вашингтона, на той час складався з набагато більшого військового паритету між Китаєм і Тайванем, відсутності “нової нормальності” в діях китайських військових навколо Тайваню і прихованого оптимізму щодо того, що ціна конфлікту змусить Китай відмовитися від подальшої примусової поведінки по відношенню до Тайбея.
За минулі десятиліття ми стали свідками розпаду Радянського Союзу, піднесення і глобальних амбіцій Китаю, а також перетворення Тайваню на процвітаючу демократію і важливий центр світової торгівлі та інновацій. Сьогоднішній «статус-кво», швидше за все, не визнали б автори основоположних документів політики «одного Китаю». Він характеризується дедалі більш жорсткою політикою Пекіна, який неодноразово демонстрував у своєму оточенні і за його межами високу толерантність до критики, переслідуючи свої політичні цілі і територіальні претензії. Цей «статус-кво» також негативно позначається на Тайвані: Пекін використовує військовий і соціально-економічний примус, щоб поступово розхитувати політичну психологію і готовність Тайваню до об’єднання, намагаючись кооптувати довгоочікувану мету об’єднання.
Сьогоднішній «статус-кво» просто більше не відповідає інтересам США, які застосовують архаїчне уявлення про Китай до двозначності того, як Вашингтон описує кроки, яких він вживає для стримування конфлікту в Тайванській протоці. Наполегливий захист Вашингтоном «статус-кво» може означати, що Сполученим Штатам вдасться уникнути початку військових дій, але при цьому така риторика робить позицію США оборонною. Сполучені Штати постійно змушені відповідати на виклики з боку Китаю – такі як рекордні повітряні вторгнення і навчання «Спільний меч» – у спробі зберегти «статус-кво», який дозволяє уникнути ескалації у війну і зберегти домовленості, на основі яких колись були укладені офіційні двосторонні зв’язки. Для Тайваню відстоювання «статус-кво» ризикує затушувати нагальність загрози, з якою стикається острів; це означає відсутність війни, але в той же час нормалізує примусові дії Китаю щодо острова в сірій зоні.
Вашингтон запізнився з переглядом політики
Хоча дехто може стверджувати, що Сполученим Штатам слід прояснити свою позицію щодо Тайваню і проти Китаю в конфлікті, ми не стверджуємо, що йдеться про «стратегічну ясність». Дійсно, за відсутності офіційного оборонного договору будь-яке рішення про те, на чий бік стати в конфлікті, напевно, буде неоднозначним.
Ми також не виступаємо за те, що основоположні політичні документи «одного Китаю» слід викинути у вікно; політичні документи «одного Китаю» були майстерно написані, а їхні формулювання навмисно залишені двозначними, щоб дати нинішнім і майбутнім політикам можливість вносити в них корективи, які відображають геостратегічні реалії.
Тлумачення основоположних політичних документів офіційними особами має обов’язково переглядатися – як формально, так і неформально – щоразу, коли відбуваються значні зміни в умовах.
У цьому випадку ми вважаємо, що Вашингтон вже давно повинен провести всебічний офіційний перегляд свого підходу до Тайваню, який би точно відображав оновлені оцінки загроз, політичні цілі Китаю, еволюцію тайванської демократії і весь спектр дій уряду США – разом з діями регіональних союзників і партнерів Вашингтона – щодо просування американських інтересів в Індо-Тихоокеанському регіоні. Цей процес не обов’язково має бути публічним; ми вважаємо, що він, швидше за все, буде більш ефективним і уникне будь-якої реакції з боку Китаю, якщо буде здійснюватися за зачиненими дверима.
Неофіційні і спеціальні огляди політики США щодо Тайваню проводилися за різних адміністрацій, але єдиний офіційний і публічно задокументований огляд датується епохою Клінтона. (Заклики Конгресу до нового перегляду, що пролунали у 2014 році, схоже, не принесли результатів).
Перегляд за часів Клінтона проводився під керівництвом Державного департаменту і мав на меті узгодити, як уряд США виконував Закон про відносини з Тайванем (1979); з розповідей, наданих авторам авторами від тих, хто був свідком цього процесу в той час, зрозуміло, що перегляд політики відбувався паралельно з розробкою Виконавчого наказу 13014 про передачу повноважень щодо Закону про відносини з Тайванем (1979) від президента до держсекретаря.
Хоча бізнесмени і Конгрес були залучені до перегляду, в жодній публічній документації про ці зусилля не згадується залучення відомств, з якими політика щодо Тайваню сьогодні значно зміцніла: Міністерства оборони США і Торговельного представника США. Обидва відомства сьогодні є критично важливими стовпами американсько-тайванських відносин, чи то через постійне надання оборонних озброєнь і послуг, чи то через розширення обсягів торгівлі по обидва боки Тихого океану.
Для нової адміністрації Трампа поєднання триваючої агресії Китаю і природного дозрівання американо-тайванських відносин надає унікальну можливість оновити і більш повно використовувати гнучкість, закладену в нинішніх політичних рамках. Лише за допомогою цілеспрямованого міжвідомчого процесу перегляду політики Вашингтон зможе розвинути свій підхід не лише для забезпечення узгодженості щодо стратегічної важливості загальнодержавних дій щодо Китаю і Тайваню, але й для подальшого визначення того, як міжвідомчий процес може більш активно здійснювати ці важливі дії в межах існуючої політичної структури.