Нова адміністрація матиме значні повноваження у прийнятті рішень щодо того, як Сполучені Штати реагуватимуть на тайванську кризу, пише Кітч Ляо

29 листопада адміністрація Байдена оголосила про свій вісімнадцятий і, можливо, останній військовий продаж Тайваню на загальну суму 387 мільйонів доларів. Наступного дня президент Тайваню Лай Чін-те відвідав Гаваї, що стало його першим транзитним візитом через США з моменту вступу на посаду, де він висловив сподівання, що підтримка з боку США продовжиться за нового президента США Дональда Трампа. Однак у багатьох питаннях Трамп вже має плани, які йдуть врозріз з планами попередньої адміністрації. Тож чи чекають серйозні зміни і на політику США щодо Тайваню? Відповідь на це важливе питання вимагає чіткого розуміння того, що перебуває у безпосередній компетенції президента, що вже може бути делеговано професійній бюрократії, а що санкціоновано Конгресом. Інакше кажучи, є аспекти, які президент США може легше змінити, а є аспекти, які змінити набагато складніше.

Що залишається незмінним

Нещодавні заклики колишніх американських посадовців до всебічного перегляду політики США щодо Тайваню ще більше підкреслюють необхідність мати чітке уявлення про фундаментальні засади. Важливо, що є кілька аспектів, які, швидше за все, залишаться незмінними; до них відносяться основи політики США щодо Тайваню і поточні військові продажі. Відносини між США і Тайванем після 1979 року були визначені трьома комюніке, шістьма запевненнями і Законом про відносини з Тайванем (ЗВТ). З цих трьох документів лише Закон про відносини з Тайванем був ухвалений Конгресом і набув статусу публічного закону, а повноваження щодо його імплементації були делеговані президентським указом Державному секретарю. Це означає, що уряд США за мандатом Конгресу зобов’язується як підтримувати здатність США до інтервенції проти китайського примусу або вторгнення на Тайвань, так і надавати Тайваню зброю оборонного характеру.

Отже, продаж американських озброєнь Тайваню, який зазвичай здійснюється в рамках добре налагодженого процесу продажу зброї за кордон (FMS), а пріоритетність закупівель обговорюється під час щорічних американо-тайванських переговорів у Монтереї, найімовірніше, залишиться незмінною і за адміністрації Трампа. Хоча точаться дебати про те, яка стратегія придбання обладнання найкраще відповідає інтересам Тайваню, і є повідомлення про те, що Тайвань розглядає можливість придбання дорогого обладнання, яке раніше відхилялось за різних адміністрацій, очікується, що в цілому існування, темпи і підтримка FMS для Тайваню залишаться стабільними за умови сильної підтримки з боку Конгресу. Однак нинішні затримки з постачанням озброєнь до Тайваню також навряд чи вдасться виправити через структурний характер проблеми.(Існує постійне занепокоєння щодо спроможності оборонної промисловості США задовольнити потреби України, Близького Сходу і Тайваню, але, можливо, більш суттєвою причиною затримок є бюрократичні та процедурні перепони на рівні регулювання і надання послуг). З огляду на те, що новим радником з питань національної безпеки призначено представника Майкла Вальса – Трампа, який раніше очолював робочу групу Конгресу TIGER, що вивчала затримки та недостатню прозорість у процесі FMS, є певна надія на те, що ситуація може покращитися в довгостроковій перспективі.

Що може змінити Трамп

Існує більше невизначеності у сферах, що залежать від президентських указів, які можуть бути легко змінені і скасовані. Мабуть, найбільш значущою невизначеністю, яка залежить від президентських повноважень, є те, чи втрутяться Сполучені Штати в сценарій вторгнення на Тайвань. Але інші аспекти включають продовження передачі зброї Тайваню через Президентське управління зі скорочення озброєнь (PDA), а також реакцію США на примус Китаю в сірій зоні – застосування всіх засобів, окрім війни – проти Тайваню.

Вторгнення Росії в Україну і «вікно Девідсона», що насувається, потенційне вторгнення Китаю на Тайвань у 2027 році, створили в американському політикумі відчуття нагальної необхідності посилити оборону Тайваню. Конгрес схвалив додаткові повноваження на використання КПК для негайної передачі оборонних товарів і послуг Тайваню на розсуд адміністрації, починаючи з 2023 року. На сьогоднішній день адміністрація Байдена надала два пакети допомоги в рамках PDA. Однак за своєю природою КПК вимагає президентського дозволу на кожен пакет і, таким чином, буде залежати від особистих примх Трампа. Це робить використання ним PDA для підтримки Тайваню невизначеним, особливо з огляду на його неодноразові заяви про те, що «Тайвань повинен платити нам за оборону».

Крім того, в Акті, який вимагає від виконавчої влади зберігати здатність США втрутитися у випадку вторгнення на Тайвань, навмисно залишив деякі питання, пов’язані з президентськими повноваженнями та вимогами щодо цього, досить розпливчастими. Зокрема, у ТРА міститься вказівка уряду США підтримувати здатність “протистояти будь-якому застосуванню сили або інших форм примусу, які можуть поставити під загрозу безпеку або соціальну чи економічну систему народу Тайваню”. Однак він не визначає, що саме має означати примус і застосування сили.

Ця невизначеність грає на руку Китаю у веденні війни в “сірій зоні” і використанні невизначеності в плануванні дій США у відповідь. Пекін спеціалізується на операціях у сірій зоні. Від втручання у вибори і кібервторгнення до військових навчань з ракетним обльотом Тайваню і інтеграції китайської берегової охорони – ці операції в сірій зоні навмисно залишаються за межею війни. Вони покликані зменшити наявний час реакції для майбутніх кінетичних операцій, розділити і деморалізувати громадську думку на Тайвані, а також “привчити” США, Тайвань і їхніх партнерів до хибного відчуття безпеки в умовах дедалі агресивнішої “нової нормальності”, в якій Пекін все ближче і ближче наближається до своєї кінцевої мети – захоплення Тайваню або силою, або за допомогою психологічного примусу. Нова адміністрація США повинна якнайшвидше провести процес внутрішнього стратегічного планування, щоб прояснити між собою, якими будуть їхні червоні лінії і як класифікувати та реагувати на операції Китаю в сірій зоні. Пекін, безумовно, буде промацувати ґрунт. Сполучені Штати не виграють від нечіткої відповіді, яка свідчитиме про відсутність узгодженого планування або рішучості.

Президентська влада також поширюється на виконання або скасування довготривалої політики “подвійного стримування”, відомої як “стратегічна невизначеність”. Згідно з цією політикою, Сполучені Штати навмисно зберігають невизначеність щодо того, чи втручатимуться вони в тайванську кризу, щоб стримати як китайське вторгнення на Тайвань, так і будь-які кроки з боку Тайбея щодо одностороннього проголошення незалежності – обидва варіанти можуть спровокувати кризу, якої Вашингтон не бажає. Якщо Китай вторгнеться на Тайвань, чинний президент вирішуватиме, чи втручатимуться Сполучені Штати. Президент США Джо Байден неодноразово публічно заявляв, що він це зробить, що стало кроком назад від стратегічної невизначеності. На противагу цьому, ймовірна схильність Трампа до укладання угод може потенційно повернути зобов’язання до більш двозначного характеру, і регіональні союзники США, ймовірно, сприйматимуть його саме так.

Як ці потенційні зміни можуть вплинути на розрахунки китайського лідера Сі Цзіньпіна щодо того, чи варто і коли вторгатися на Тайвань? На це питання складніше відповісти. Уроки України свідчать про те, що більш вірогідним є підхід “жаби, що вариться у воді”, тобто поступова ескалація. Але втрата довіри до можливого возз’єднання Тайваню з Китаєм може бути політично фатальною для Сі. Зрештою, Сі централізував процес прийняття рішень набагато більше, ніж його безпосередні попередники, і рішення про те, що робити з Тайванем, може бути прийняте ним одноосібно.