ЄС часто заграє з аутсорсингом процедур надання притулку третім країнам. Це робить Брюссель вразливим до шантажу.
Уряди вже давно намагаються відмовити в захисті людям, які досягають їхніх кордонів, і перекласти відповідальність на інші країни. Пропозиції щодо “аутсорсингу” або “екстерналізації” процедур надання притулку країнам за межами Європейського Союзу з самого початку піддавалися критиці, засуджувалися і неодноразово відхилялися – і небезпідставно. Однак це не завадило нещодавно знову повернутися до розгляду подібних моделей. У середині травня 15 країн-членів ЄС звернулися до Європейської Комісії з пропозицією внести зміни до законодавства ЄС про притулок, щоб дозволити відправляти людей, які шукають захисту, до країн, з якими шукачі притулку не мають нічого спільного, але які потім відповідатимуть за процедури надання притулку. Ці пропозиції були представлені рівно через день після офіційного ухвалення Пакту про міграцію та притулок – комплексного пакету реформ ЄС, який обговорювався протягом восьми років. Кілька країн, включаючи Німеччину, вже провели оцінку доцільності таких проектів на національному рівні.
Нещодавно переобрана президентка Єврокомісії Урсула фон дер Ляєн назвала ці пропозиції “інноваційними стратегіями”, які “безумовно, заслуговують на увагу” нового складу Єврокомісії. Навіть якщо ці ідеї не будуть прямо згадані в її політичних настановах на наступний законодавчий період, можна очікувати подальших вимог такого роду від держав-членів.
Ці суперечливі ідеї не є ані інноваційними, ані стратегічними. Відповідальна Єврокомісія повинна їх категорично відкинути. Варто лише згадати руйнівні наслідки попередніх спроб екстерналізації процедур надання притулку – як людські жертви, так і їхній катастрофічний вплив на системи притулку. Австралійські депортації шукачів притулку до таборів у Науру і Папуа-Новій Гвінеї дуже чітко показують, як ці моделі призводять до тривалого перебування в умовах ув’язнення, завдаючи серйозної шкоди психічному і фізичному здоров’ю людей, які шукають захисту. Це супроводжується постійними порушеннями прав людини, в тому числі умовами, що прирівнюються до нелюдського та такого, що принижує гідність, поводженням, які не забезпечують доступ до адвоката, не виявляють і не задовольняють особливі потреби, а також призводять до розлуки сімей.
Британський проект з Руандою, який був зразком для багатьох європейських урядів, був оголошений новим британським прем’єр-міністром “мертвим і похованим” – але тільки після того, як він, як повідомляється, коштував британському уряду близько 815 мільйонів євро. Це невиправдана трата державних коштів, які можна було б витратити на те, щоб реально допомогти шукачам притулку та громадам, які їх приймають. Хоча ця схема, на щастя, так і не реалізувалася, вона залишила тисячі людей у дуже небезпечному становищі: під постійною загрозою депортації, свавільного і тривалого утримання під вартою, а також постійної небезпеки експлуатації у Великій Британії.
Державам-членам не вистачає інструментів або повноважень для ефективного моніторингу стандартів прав людини на територіях за межами ЄС.
Водночас Італія працює над розглядом певних заяв про надання притулку в центрах утримання під вартою в Албанії. Хоча багато обставин невідомі, слід очікувати, що це спричинить схожі ризики: автоматичне затримання, затримку з висадкою на берег осіб, врятованих або перехоплених на морі, і відмову в доступі до справедливих процедур надання притулку з необхідними процесуальними гарантіями. Прихильники цих проектів часто стверджують, що права людини дотримуються. Однак, як показує довга історія порушень прав людини в країнах-партнерах, таких як Лівія чи Туніс, ЄС та його держави-члени не мають інструментів чи повноважень для ефективного моніторингу, не кажучи вже про забезпечення дотримання стандартів прав людини на територіях за межами ЄС.
Плануючи, впроваджуючи та виконуючи нещодавні міграційні угоди, Європа співпрацювала з лідерами, які нехтують правами людини та підривають механізми державного контролю – як у своїх країнах, так і в країнах-партнерах. Водночас вона підвела місцеві громадянські суспільства та правозахисників, які покладалися на підтримку ЄС. Існує безліч свідчень насильства, репресій і нестабільності, що випливають з цих угод. Нездатність ЄС відреагувати на ці занепокоєння і змінити свою стратегію не вселяє довіри до майбутніх угод.
Передача процедур надання притулку на аутсорсинг посилає небезпечний сигнал решті світу.
Такий підхід до залучення третіх країн має викликати особливе занепокоєння у тих, хто цінує “стратегічну автономію” ЄС і довіру до нього у зовнішніх відносинах. Аутсорсинг процедур надання притулку посилає небезпечний сигнал решті світу: він демонструє відсутність прихильності ЄС до спільної відповідальності, міжнародних угод і глобальної системи захисту біженців. Іронія ситуації не обходить стороною країни з низьким і середнім рівнем доходу, які прийняли 75% біженців у світі. Є побоювання, що це може підірвати їхню готовність підтримувати цей захист.
Якщо ЄС продовжить ставити під сумнів фундаментальний правовий принцип системи міжнародного захисту – що люди на певній території мають право просити притулку на цій самій території, яке буде оцінюватися справедливо та індивідуально – це може мати руйнівні наслідки в усьому світі. Зростаюча залежність від третіх країн у вирішенні питань міграції та надання притулку виявиться помилковим і недалекоглядним кроком. Це зробить ЄС вразливим до шантажу з боку акторів, які вже продемонстрували, що готові наражати людей на небезпеку. Вони тиснутимуть на Європу для досягнення власних політичних цілей.
Таким чином, ЄС робить себе вразливим до шантажу.
Оскільки ці пропозиції не є новими, проблеми також не є таємницею. У 2018 році сама Єврокомісія заявила, що будь-який аутсорсинг процедур надання притулку третім країнам є “ні можливим, ні бажаним”: доведеться змінювати законодавство ЄС, під загрозою опиниться принцип недопущення примусового повернення, а це не сумісно з цінностями ЄС. Було б помилкою з боку нової Комісії ЄС ігнорувати цю оцінку.
Існують альтернативи цьому підходу, які не виявилися успішними. Ці альтернативи значно виграли б від уваги і ресурсів, які уряди з такою готовністю витрачають на екстерналізацію проблеми притулку. У цьому новому законодавчому акті ЄС і держави-члени повинні натомість забезпечити проактивні пошуково-рятувальні операції в Середземному морі. Заздалегідь визначена система висадки необхідна, щоб запобігти подальшій загибелі людей у відкритому морі і гарантувати, що врятовані від лиха на морі будуть негайно доставлені в безпечне місце і отримають допомогу.
ЄС також має забезпечити покарання за порушення прав людини, де б і як би вони не відбувалися: на морі чи на суші, через дії чи бездіяльність ЄС та його держав-членів, через його прикордонну агенцію Frontex чи співпрацю з береговою охороною країн-партнерів. В існуючих партнерських відносинах з третіми країнами у сфері міграції існує нагальна потреба в оцінці та моніторингу ситуації з правами людини. Платники податків в ЄС повинні бути впевнені в тому, що вони фінансують, і вони повинні мати можливість притягнути свої уряди до відповідальності за будь-які порушення прав людини.
Європейські держави повинні інвестувати в безпечні та гуманні шляхи втечі, які пропонують великій кількості людей надійні альтернативи небезпечній втечі. Це не дозволить їм стати залежними від урядів, які готові наражати людей на небезпеку в пошуках захисту або кращого життя заради досягнення своїх політичних цілей. Також дуже важливо, щоб вони інвестували в системи надання притулку та прийому біженців, які будуть добре підготовлені та обладнані для роботи з людьми, що прибувають на зовнішні кордони ЄС.
Нещодавно прийнятий Пакт про міграцію та притулок вимагає від країн-членів ЄС щонайменше більшої розсудливості та інвестицій. Правозахисні організації висловлюють занепокоєння тим, що ці реформи можуть поставити людей під загрозу і знизити стандарти надання притулку в ЄС. Тепер саме уряди повинні пом’якшити найгірші наслідки пакту, забезпечити достатнє і збалансоване фінансування та впровадити реформи таким чином, щоб гарантувати дотримання прав людини і захист біженців. Спроби окремих держав-членів передати процедури надання притулку країнам за межами ЄС несумісні з імплементацією Пакту і його цілями щодо створення спільної і більш узгодженої системи притулку в ЄС.
Екстерналізація притулку не тільки дорога, негуманна і нездійсненна. Вона також відволікає увагу від політики, яка могла б по-справжньому зміцнити систему притулку в Європі і краще підтримувати людей, які шукають захисту, і громади, які їх приймають. Нове керівництво ЄС може і повинно запропонувати Європі щось краще.
Автор: Олівія Сундберг Дієс – спеціаліст з питань міграції та притулку в ЄС в Amnesty International. Раніше вона була старшим радником з питань політики в Міжнародному комітеті порятунку та працювала у сфері політичного аналізу в Центрі європейської політики.
Джерело: IPG–Journal, ЄС