Як Америка може підтримати Філіппіни, не воюючи з Китаєм
Протягом цього року американські офіційні особи приватно і публічно давали зрозуміти своїм китайським колегам, що Сполучені Штати рішуче налаштовані дотримуватися своїх союзницьких зобов’язань перед Філіппінами. Це послання є попередженням не випробовувати межі американської толерантності до китайських спроб перешкодити доступу до мілини Секонд Томас, підводного рифу в Південно-Китайському морі, де стоїть на мілині філіппінський корабель «Сьєрра-Мадре», що слугує аванпостом для філіппінських солдатів. У травні президент Філіппін Фердинанд «Бонгбонг» Маркос-молодший виступив з ключовою промовою на «Діалозі Шангрі-Ла» в Сінгапурі, попередивши, що якщо філіппінський громадянин буде вбитий навмисною дією, це буде «дуже, дуже близько до того, що ми визначаємо як акт війни», що може змусити Філіппіни застосувати договір про взаємну оборону зі Сполученими Штатами 1951 року.
Така риторика не зупинила Пекін від спроб перешкодити Філіппінам поповнити запаси на «Сьєрра-Мадре». Протягом останніх місяців Філіппіни успішно укріплювали форпост. Але 17 червня китайська берегова охорона навмисно зіткнулася з філіппінським катером постачання. Китайські військовослужбовці озброїлися сокирами, мачете та імпровізованими списами, а філіппінський моряк втратив палець у сутичці, що виникла. Відео протистояння облетіло весь світ. Китайські та філіппінські судна продовжують працювати поруч один з одним. Залишається високим ризик того, що інцидент може призвести до загибелі філіппінського солдата, що потенційно може спровокувати дію американсько-філіппінського договору про взаємну оборону і поставити американські та китайські війська на межу конфлікту.
Щоб впоратися з цим моментом, Вашингтону необхідно діяти з чітко визначеними цілями. Для Вашингтона успіх – це збереження довіри до своїх союзницьких зобов’язань, уникнення конфлікту з Китаєм і запобігання окупації Китаєм мілини Секонд Томас. Досягнення цих результатів вимагатиме від Вашингтона зважувати кожне політичне рішення з точки зору того, що воно зробить більше для запобігання чи провокування кризи. Мілина Секонд Томас – це стратегічний виклик, що має військовий вимір. Це не військова проблема з військовим рішенням. Вашингтон повинен протистояти тиску, який намагається представити це питання як випробування волі між Сполученими Штатами і Китаєм, і натомість використати залякування Пекіна на мілині Секонд Томас для зміцнення своїх відносин у регіоні.
Конфлікт інтересів
Мілина Секонд томас має величезне символічне значення для Сполучених Штатів, Китаю та Філіппін. Наразі надія на компроміс є малоймовірною. Вашингтон вважає, що боротьба за мілину Секонд Томас ставить під загрозу довіру до його зобов’язань у сфері безпеки, які підкріплюють позиції Сполучених Штатів в Азії і в усьому світі. Якщо Вашингтон не зможе твердо стояти на захисті Філіппін, вважається, що інші союзники і партнери по безпеці поставлять під сумнів надійність США і почнуть хеджуватися.
Для Маніли мілина Секонд Томаса стала національним символом рішучості країни протистояти зазіханням Китаю і відстоювати міжнародне право. У 2016 році трибунал, створений відповідно до Конвенції ООН з морського права, постановив, що Китай не може претендувати на суверенітет над мілиною Секонд Томас і суверенні права на неї належать Філіппінам. Мілина Секонд Томас знаходиться на філіппінському континентальному шельфі і входить до виключної економічної зони Філіппін. Маніла рішуче налаштована не дозволити китайцям побудувати штучний острів на мілині Секонд Томас, як це раніше зробив Пекін на рифі Мішіф, піднесенні під час відпливу, що має такий самий правовий статус, як і мілина Секонд Томас.
Пекін вважає, що він проявив стриманість, утримавшись від зняття «Сьєрра Мадре» [з мілини] і від використання китайського військово-морського флоту для перешкоджання філіппінським зусиллям з поповнення запасів. Пекін стверджує, що Маніла порушила [заключену раніше] джентльменську угоду з адміністрацією Родріго Дутерте про обмеження поставок, але нинішній уряд Маркоса відповів, що такої угоди не існує. Китайські офіційні особи також наполягають на тому, що Філіппіни не були б настільки нерозважливими у протистоянні з Китаєм щодо мілини Секонд Томас, якби не заклики і військова підтримка з боку Сполучених Штатів.
З огляду на суперечливі імперативи трьох основних учасників, Сполученим Штатам доведеться ходити тонкою лінією. Вони не можуть дозволити собі виглядати пасивними перед обличчям китайського тиску на свого союзника по договору. З іншого боку, Вашингтон повинен зберегти свою позицію захисника статус-кво, тим самим загострюючи контраст з ревізіоністськими спробами Китаю змінити ситуацію на мілині Секонд Томас.
Середній шлях
Американські політики повинні протистояти бажанню перетворити мілину Секонд Томас на змагання воль між Сполученими Штатами і Китаєм і закликати Пекін зробити те ж саме. Чим більше протистояння буде публічно висвітлюватися як протистояння великих держав, тим більша ймовірність того, що ядерні суперники можуть опинитися в конфронтації обличчям до обличчя через іржавий човен.
Замість цього Вашингтон повинен використовувати всі наявні дипломатичні канали з Пекіном, щоб чітко викласти свою мету – зберегти статус-кво щодо мілини Секонд Томас – і наполягати на тому, щоб Пекін відповів йому тим же. Така взаємна ясність намірів зменшить простір для прорахунків. Водночас Вашингтон має дати зрозуміти, що чим більше Китай тиснутиме на Філіппіни, тим більше Сполучені Штати відчуватимуть себе зобов’язаними надавати своєму союзнику відповідну підтримку. Безпосередня увага Вашингтона має бути зосереджена на обмеженні ризику того, що нинішня боротьба може перерости у збройний конфлікт. Вашингтон повинен тиснути на Пекін, щоб той зменшив свій публічний і фізичний тиск на Манілу і натомість безпосередньо взаємодіяти з філіппінськими партнерами для врегулювання напруженості. Зустріч китайських і філіппінських дипломатів, що відбулася 2 липня, стала обнадійливим кроком у цьому напрямку.
Американські політики також повинні публічно підтримувати філіппінських колег і бути твердими зі своїми філіппінськими колегами в приватних розмовах. Вашингтон має приватно застерігати Манілу від односторонніх нескоординованих дій, які можуть призвести до ескалації. Він повинен чітко заявити, що підтримує прямі переговори між Манілою і Пекіном з метою деескалації напруженості. Вашингтон також має заохочувати Манілу утримуватися від розголосу кожної сутички між філіппінськими і китайськими військами біля мілини ДСеконд Томас. Китай не соромиться доказів своєї жорсткості, коли йдеться про відстоювання національного суверенітету і територіальної цілісності. Чим більше міжнародні ЗМІ висвітлюватимуть кожну гру в кішки-мишки між китайськими і філіппінськими військами, тим більшим буде тиск громадськості на лідерів у Пекіні, Манілі і Вашингтоні, щоб вони продемонстрували рішучість. Така підвищена увага громадськості і супутній націоналістичний запал ускладнять роботу дипломатії.
Вашингтон повинен залучити якомога більше зацікавлених країн, щоб приватно застерегти Пекін від подальшої ескалації. Залучення більшої кількості гравців, особливо держав Південно-Східної Азії, які Пекін прагне наблизити до себе, зробить нинішню суперечку менш схожою на бінарне зіткнення між Сполученими Штатами і Китаєм. Це також може змусити політичних лідерів Китаю взяти на себе більш активну роль в управлінні діями Китаю навколо мілини Секонд Томас, замість того, щоб залишати основні рішення військовим і парамілітарним лідерам, які можуть відчувати себе вимушеними діяти у спосіб, що підвищує ризик небезпечної ескалації, і бути менш схильними шукати нестандартні шляхи вирішення проблеми.
Крім того, успішні переговори між претендентами на Південно-Китайське море щодо їхніх морських суперечок загострять контраст між відповідальним державницьким підходом і задирливою поведінкою Китаю. Вашингтон повинен висловити підтримку зусиллям В’єтнаму і Філіппін у переговорах щодо морських кордонів і заохотити інші країни Південно-Східної Азії, які мають суперечки, наслідувати їхній приклад.
Важливо, щоб вашингтонські політики не прислухалися до яструбів безпеки США, які хочуть спровокувати конфронтацію з Китаєм, використовуючи американські військові ресурси для поповнення запасів на мілині Секонд Томас. Прихильники такого підходу стверджують, що оскільки Китай ще не готовий до прямого конфлікту зі Сполученими Штатами, Пекін напевно відступить, якщо зрозуміє, що Вашингтон готовий застосувати силу для захисту свого союзника. З боку Вашингтона було б нерозумно перевіряти теорію про те, що Китай – це «паперовий тигр», який відступить перед обличчям узгоджених американських дій. Така безрозсудна логіка недооцінює власні політичні імперативи президента Китаю Сі Цзіньпіна; хоча Сі, можливо, і бажає уникнути прямого конфлікту зі Сполученими Штатами, він ще більш рішуче налаштований не допустити, щоб його сприймали як слабкого чи м’якого на батьківщині.
Але деескалація не повинна означати капітуляцію. Вашингтон не повинен підштовхувати Манілу до того, щоб вона поступилася китайським вимогам щодо мілини Секонд Томас, оскільки це було б рівнозначно виконанню волі Пекіна. Якщо Вашингтон запропонує Манілі відмовитися або послабити свою позицію на мілині Секонд Томас, таке повідомлення, швидше за все, просочиться в ЗМІ, що призведе до втрати довіри серед союзників США щодо їхньої готовності протистояти Китаю, не кажучи вже про довготривалу шкоду, яку це може завдати американсько-філіппінському альянсу.
Холодні голови
Прокладання середнього шляху між агресією та мовчазною згодою вимагатиме тонкощів і терпіння. Воно не принесе миттєвого тріумфу. І все ж це найкраща надія на обмеження ризику конфлікту між США і Китаєм у Південно-Китайському морі.
Щоб стримати Китай, Вашингтон повинен чітко дати зрозуміти Пекіну, що він відповість на китайську агресію посиленням підтримки Маніли. З цією метою Сполучені Штати повинні підтримувати сильну, постійну військову присутність в регіоні. Вашингтон також повинен продовжувати інвестувати у військові об’єкти на Філіппінах, до яких Маніла надала Сполученим Штатам доступ в рамках Угоди про посилену оборонну співпрацю 2014 року. Він також може оголосити про плани щодо додаткових делегацій високого рівня для розширення економічних інвестицій в країну, спираючись на торгову делегацію міністра торгівлі Джини Раймондо, яка відвідала країну в березні.
Вашингтону також було б розумно використати цю кризу як можливість розширити свою видиму присутність у регіоні. Нещодавнє посилення спільного з союзниками морського патрулювання в Південно-Китайському морі стало гарним початком і має бути розвинене. Додаткові операції США з забезпечення свободи судноплавства в інших районах Південно-Китайського моря можуть відвернути увагу Пекіна від мілини Секонд Томас. Інвестиції в спроможність партнерів з Південно-Східної Азії, таких як Бруней, Індонезія, Малайзія, Філіппіни і В’єтнам, більш ефективно діяти в морській сфері також могли б слугувати своєчасним сигналом невдоволення США агресією Пекіна в Південно-Китайському морі.
Яким би загрозливим не здавався нинішній момент, це не перший випадок, коли Китай, Філіппіни і Сполучені Штати опиняються на краю прірви. У 2016 році був період подібної напруженості навколо мілини Скарборо, віддаленої скелі в Південно-Китайському морі, розташованої приблизно за 120 миль від узбережжя філіппінського острова Лусон. У цьому випадку лідери вступали у пряму і приватну взаємодію, і перемогли холоднокровні.
З 2016 року багато чого змінилося, але одне залишилося незмінним: усі зацікавлені сторони можуть втратити набагато більше, ніж виграти від конфлікту, що розгортається по спіралі. Ситуація на мілині Секонд Томас – це боротьба між Китаєм і Філіппінами, яка ведеться десятиліттями і яку потрібно буде вести ще багато років. Найкращим варіантом для Сполучених Штатів з точки зору обмеження ризику є прокласти середній шлях між тим, щоб піддатися військовому випробуванню волі, і тим, щоб тиснути на Філіппіни, щоб вони поступилися китайському тиску. Конфлікт можливий, але далеко не визначений наперед.
Раян Хасс