Оскільки український уряд продовжує адаптувати свою економіку до мінливого характеру війни, а також розпочинає процес відновлення, він встановлюватиме параметри для всього, що відбуватиметься після завершення бойових дій. Щоб забезпечити загальне процвітання в майбутньому, він може винести цінні уроки з минулого.
Обурливе вторгнення Росії в Україну порушило порядок, що склався після Другої світової війни, і підірвало верховенство міжнародного права, що має глибокі наслідки для геополітики та економіки, які відчуваються лише зараз. У той час як авторитарні режими кидають виклик демократичним у глобальному масштабі, найбільш руйнівні наслідки, звичайно, відчуваються в Україні. Понад два роки війни країна бореться за своє виживання не лише у військовому, а й в економічному плані.
Оскільки український уряд продовжує адаптувати свою економіку до мінливого характеру війни та розпочинає процес відбудови, він встановлює параметри для всього, що буде після закінчення бойових дій. Успіх зараз пов’язаний з успіхом після війни. Але конкуруючі економічні бачення означають і конкуруючі погляди на те, що потрібно робити.
Дехто наполягає на тому, щоб Україна приєдналася до країн, які стали на шлях неолібералізму, що означає приватизацію та лібералізацію не лише ринків торгівлі, капіталу та фінансів, але й праці (політика, яка колись називалася “Вашингтонським консенсусом”). Враховуючи великий борг України, стверджується, що їй доведеться затягнути паски, щоб виплатити борги, інакше вона ризикує втратити довіру іноземних інвесторів, які є ключем до майбутнього успіху.
Таке враження, що ця дискусія відбувається 30 років тому. Тоді багато провідних економістів все ще вірили, що така політика є правильною, навіть незважаючи на те, що вже існувала велика кількість робіт, які демонстрували слабкість теоретичних аргументів на її користь. У Східній Азії країни, які не слідували неоліберальним правилам гри, досягли вражаючих результатів, а все більше фактів з Латинської Америки та Африки свідчили про те, що країни, які прийняли Вашингтонський консенсус, часто стикалися з деіндустріалізацією, повільним зростанням, епізодичними кризами та посиленням нерівності.
Якщо тоді це було недостатньо очевидно, то тепер це вже точно очевидно. Сучасна теорія і величезна кількість реальних фактів свідчать про те, що неолібералізм зазнав колосального провалу. Україна повинна шукати інший шлях.
ХАРАКТЕР ВИКЛИКУ
Наскільки б поганим не був неолібералізм для економіки в нормальний час, він є ще гіршим для країн, які воюють або проходять через такі трансформації, з якими Україна зіткнеться в найближчі роки. Звичайний ціновий механізм – який передає інформацію, забезпечує стимули та координує економічну діяльність – працює надзвичайно погано в умовах воєнного часу. Час має вирішальне значення, а спроможність і готовність платити можуть різко розходитися.
Насправді жоден уряд ніколи не вів успішну війну, суворо дотримуючись принципів вільного ринку. Навіть у нещодавній “війні” Америки проти COVID-19 політичні лідери звернулися до Закону про оборонне виробництво.
Цей закон часів холодної війни надає уряду значні повноваження втручатися на ринки для боротьби з критичними загрозами, а в минулому він використовувався для фіксації цін під час Корейської війни, забезпечення поставок ключової сировини та регулювання важкої промисловості.Звичайно, економіка, керована урядом, не працює. Але ми занадто часто помилялися в іншому напрямку, покладаючись на нерегульовані, погано функціонуючі ринки навіть після того, як це призводило до драматичних економічних невдач. Завданням України буде знайти правильний баланс. Водночас, оскільки потужний економічний розвиток залежить від військової безпеки, значна частина цієї дискусії не матиме сенсу, якщо Україна не матиме засобів для самозахисту. Тому продовження західної військової допомоги має вирішальне значення.
Окрім оборони, виклики, з якими стикається Україна, є чіткими і складними, і вони включають в себе набагато більше, ніж просто відновлення фізичної інфраструктури та зруйнованих житлових будинків. Коли почалася війна, в Україні ще не було створено всієї інституційної та правової інфраструктури, необхідної для добре функціонуючої ринкової економіки. Ринкова економіка вимагає довіри, але вона вже була слабкою за радянських часів, а в перші роки посткомуністичного переходу була ще більше підірвана, що призвело до появи олігархії, яка змогла скористатися перевагами верховенства права на Заході і проїхатися по ньому в Україні.
Відтоді війна знищила не лише фізичний капітал, а й людський та природний. Хоча Україна відома своїми родючими ґрунтами, значна частина її території замінована, а розмінування відбувається повільно і дорого. Близько 18% української території і мільйони людей перебувають під російською окупацією. Людські жертви важко переоцінити.
Україна зазнала значних трудових переміщень, виїхало багато жінок і дітей (за деякими оцінками, 6,5 мільйона), а також було мобілізовано щонайменше 700 000 чоловіків придатного до військової служби віку. Існують побоювання, що Україна вийде з війни зі значним гендерним дисбалансом, що може мати довгострокові соціальні та економічні наслідки.
ДЕЯКІ ПІДСТАВИ ДЛЯ НАДІЇ
Війни можуть мати трансформаційний вплив на суспільство, особливо якщо уряди воєнного часу слідкують за післявоєнною економікою, яку вони сподіваються досягти. У випадку Сполучених Штатів, кожна світова війна призводила до систематичних і довготривалих змін і змушувала уряд долати наслідки тогочасних соціальних злочинів. Запровадження програм шкільного харчування, наприклад, було частково мотивоване необхідністю забезпечити фізичну підготовку населення до того, що могло на них чекати. Військові новобранці надали шокуючі докази того, що багато американців не отримували достатнього харчування, необхідного для здорового, продуктивного життя.
Друга світова війна відіграла вирішальну роль у перетворенні Америки з переважно сільського, аграрного суспільства на міську, індустріальну економіку. Закон про освіту допоміг гарантувати, що (майже) кожен отримає стільки освіти, скільки йому буде корисно, а збільшення кількості жінок на ринку праці, спричинене війною, змінило гендерну економіку. Значний технологічний прогрес, який спричинила війна – у телекомунікаціях, авіації та інших галузях – в подальшому революціонізував усі економіки та суспільства.
Україна, зі свого боку, матиме кілька переваг, оскільки вона прагне трансформуватися після війни. Велика когорта українських громадян, які тривалий час перебували за межами країни, зможуть повернути додому не лише фінансові перекази, а й цінні знання та ноу-хау. Крім того, вступ України до Європейського Союзу змусить докорінно змінити її правову та інституційну інфраструктуру. Хоча ці зміни не гарантують довгострокової демократичної консолідації (як показав досвід Угорщини), дослідження показують, що вступ до ЄС є одним з найважливіших факторів, що визначають ефективність посткомуністичних країн.
Україна також повинна мати конкурентну перевагу в багатьох секторах, які будуть рушійною силою майбутнього глобального зростання. Її робоча сила добре освічена, гнучка і дуже недорога. Оплата праці залежить від регіону та галузі, але середня місячна заробітна плата становить лише близько $500 на місяць, а найвищі місячні зарплати (в інформаційно-технологічному секторі Києва) коливаються від $1,000 до $2,600.
Нарешті, є одне важливе (можливо, унікальне) українське явище, яке обіцяє хороші перспективи на майбутнє. Після протестів Євромайдану 2013-14 років і подальшого вторгнення Росії та незаконної анексії Криму українське громадянське суспільство пережило ренесанс. У розмовній мові Україна вижила завдяки двом групам людей: волонтерам, які добровільно запропонували свій час, досвід або гроші, і добровольцям, які добровільно пішли на службу до силових структур.
Волонтерські мережі працюють на довірі, яку економісти визнають головним компонентом розвитку. Неявні норми так само необхідні для зростання, як і явні закони, що підлягають виконанню, а наукова література сповнена прикладів того, як історично та в експериментальних умовах довіра сприяє взаємодії, що підвищує добробут, яка була б неможливою в іншому випадку. Повторювані, прозорі взаємодії полегшують подолання бар’єрів на шляху до взаємовигідної співпраці. Українці вже просувають кампанії зі збору коштів у соціальних мережах, роблять пожертви в натуральній формі, перевозять вантажі за сотні кілометрів і працюють над ініціативами з відновлення.
Ці волонтерські мережі – внутрішні та діаспорні – можуть мати вирішальне значення для забезпечення успіху державної політики, яку ми пропонуємо нижче. Солідарність і довіра, що виникли під час боротьби за демократію у Другій світовій війні, зробили величезний внесок у наступне чвертьстоліття швидкого спільного зростання Європи і США. Те саме може статися і з Україною – за умови, що вона мобілізує ці ресурси, забезпечить справедливий розподіл тягаря війни та надасть рівні можливості під час процесу відновлення.
ФІНАНСУВАННЯ ВІДНОВЛЕННЯ
Хоча витрати України на війну залишаються нагальними, її типові джерела надходжень вичерпалися. Попри безпрецедентну підтримку, яку Україна отримала від багатьох членів міжнародної спільноти, проблема фінансування є довгостроковою, і більшість елементів, необхідних для досягнення успіху, мають бути створені вже сьогодні, самими українцями.
Для фінансування реконструкції Україна повинна мати можливість скористатися російськими активами, замороженими в США та Європі. Нинішня позиція Європи з цього питання не має сенсу. Здається, вона вважає, що Росія повинна мати можливість порушувати міжнародне право, вторгаючись до свого сусіда, але при цьому користуватися повним захистом власності за західними законами.
Але не зважаючи на те, що верховенство права фактично дозволяє вкладати російські активи у відновлення України, навіть 300 мільярдів доларів у заморожених резервах російського центрального банку буде недостатньо. Захід також повинен буде надати більш щедру фінансову підтримку. Західні країни повинні визнати, що це невелика ціна, яку потрібно заплатити, щоб протистояти загрозі, яку представляє війна Росії. Хоча ми беремо участь у великій битві, нам не довелося відправляти війська. Щоб так не сталося, ми повинні продовжувати надавати стільки допомоги, скільки необхідно для перемоги України у війні (що відрізняється від того, щоб просто не програти).
Частина цієї допомоги має бути надана у формі списання боргів, оскільки Україна просто не в змозі виплатити все, що вона заборгувала. Ми знаємо з гіркого досвіду, що не можна вичавити воду з каменя. Політика жорсткої економії, спрямована на те, щоб витягнути трохи більше для кредиторів, неминуче зазнає невдачі, і часто залишає в гіршому становищі як кредитора, так і позичальника. Відсоткові ставки, що стягуються Міжнародним валютним фондом, офіційними кредиторами та приватними позикодавцями, мають бути суттєво знижені до рівня, що відповідає фінансово стійкому розвитку.
Оскільки Україна повинна мати можливість значною мірою самофінансуватися (було б помилкою надмірно покладатися на іноземні інвестиції), важливим також буде підвищення рівня внутрішніх заощаджень. Але для цього потрібен уряд, відданий економічній стабільності, а також багато безпечних, диверсифікованих, недорогих місць, куди люди могли б вкладати свої гроші. А це, в свою чергу, вимагає поєднання добре регульованих приватних, кооперативних та державних фінансових установ.
ВСТАНОВЛЕННЯ ПРАВИЛЬНОГО БАЛАНСУ
Економіка двадцять першого століття вимагає балансу між урядом, ринком і громадянським суспільством. Неолібералізм помилявся, ставлячи приватний сектор на п’єдестал. Агресивна приватизація виявилася не панацеєю, і вона часто йшла не так, як треба. Хоча багато українських державних підприємств є нефункціональними та корумпованими, неправильне управління процесом приватизації може призвести до інших ризиків. Багато посткомуністичних приватизацій були позначені корупцією і в кінцевому підсумку призвели до збагачення олігархів (звідси і прізвисько “хабарництво”). Ідеологічно вмотивована політика “приватизації заради приватизації” часто призводить до того, що активи продаються за ціною, значно нижчою за їхню вартість, що дорівнює роздачі ренти покупцям і здачі економічної (і, можливо, політичної) влади.
У випадку України поспішно проведена приватизація під час воєнного часу може посилити владу існуючих олігархів (деякі з яких втратили значні активи і прагнуть повернути собі втрачений статус); існує ризик “реолігархізації” країни, що підірве не лише її економічну ефективність і динамізм, а й демократію. Натомість державна політика має бути спрямована на заохочення конкуренції та обмеження ринкової влади.
Нинішня українська система закупівель Prozorro є напрочуд прозорою, але вона не може забезпечити жодного захисту від змови між учасниками тендерів. На щастя, тут може допомогти сучасна економічна теорія. Наразі існує велика кількість літератури про аукціони, захищені від змови, і економісти визначили безліч інструментів, які можуть покращити результати приватизації, включаючи кращі тендери (які гарантують, що уряд отримає повну вартість проданих активів) та механізми нагляду. Найважливішими інструментами можуть бути зобов’язання щодо повернення активів у власність держави та застосування значних штрафних санкцій, якщо вони не будуть використані в обіцяний спосіб.
Нарешті, існує потенційна роль, яку можуть відіграти державно-приватні партнерства – щось середнє між неефективністю та корумпованістю державних підприємств і неефективністю та корумпованістю приватного сектору. Але ці партнерства мають бути ретельно продумані: надто часто такі домовленості призводили до того, що приватний сектор отримував вигоду, а державний – зазнавав збитків.
У будь-якому разі, український уряд має відігравати центральну роль у будь-якому процесі відбудови. Він повинен використовувати міжнародну допомогу, яку отримує країна, для відбудови та відновлення фізичного, людського та природного капіталу, зруйнованого війною, особливо транспортної, медичної, освітньої та кліматичної інфраструктури.
Роль уряду в інших сферах менш очевидна, але не менш важлива. Наприклад, щоб забезпечити безпечне повернення біженців, необхідно відновити житловий фонд. Тут українські планувальники можуть вчитися на чужому досвіді, як на успіхах, так і на невдачах – від успішної програми державного житла у Відні до неспроможності багатьох міст США впоратися з проблемою бездомного населення. Найкращим підходом буде двостороння стратегія, що включає як державні, так і приватні ініціативи.
Однією з фундаментальних цілей державної політики має бути створення економіки, яка забезпечує довгострокове зростання та загальне процвітання. Щоб досягти успіху, уряд повинен розробити правила гри, щоб забезпечити справедливість і ефективність та запобігти експлуатації. Це означає спрямовувати та формувати конкурентні ринки за допомогою надійного регулювання та відповідної політики у сфері цифрових технологій, інновацій та інтелектуальної власності.
Хоча багато з цих сфер будуть охоплені acquis communautaire – величезним масивом європейського законодавства, яке Україна прийме в ході переговорів про вступ до ЄС, – Україна повинна почати зосереджуватися на них негайно. Переговори про членство в ЄС можуть тривати багато років, і навіть у рамках ЄС уряди можуть користуватися величезною свободою дій. При цьому українці повинні пам’ятати про провал неолібералізму. Маючи досвід надмірного намагання комунізму контролювати кожен аспект життя, у багатьох виникне спокуса впасти в іншу крайність – відпустити ринки на волю стихії. Це було б великою помилкою.
ВИКОРИСТОВУЙТЕ СВОЇ СИЛЬНІ СТОРОНИ
Тепер, коли молоді українці здобули світову репутацію завдяки своїм технічним навичкам, Україна може стати частиною глобальної цифрової економіки, особливо якщо уряд підтримає інвестиції в інфраструктуру, якісну технічну освіту та наукові дослідження. Поширення технологій (на відміну від їх створення), ймовірно, відіграватиме ключову роль в економічному майбутньому країни. Україна може бути попереду, коли йдеться про деякі технології – не в останню чергу ті, що стосуються оборони, – але в інших сферах вона все ще намагається наздогнати відставання. Таким чином, політика та інституції, що сприятимуть передачі технологій, мають стати одним із пріоритетів у період реконструкції.
У перспективі єдиний ринок ЄС з його вільним рухом людей, товарів, капіталу та ідей буде важливим джерелом зростання. Хоча Поглиблена та всеохоплююча зона вільної торгівлі (яка набула чинності у 2016 році) та Угода про асоціацію (2017 рік) надають певні переваги, що передують членству, можна зробити більше для поглиблення економічної інтеграції між Україною та ЄС задовго до офіційного вступу України до ЄС.
Оскільки промислова політика повертається в моду в усьому світі, Україна повинна проводити “керовану торгівлю”, як це робили багато найуспішніших країн, що розвиваються.
Наприклад, замість того, щоб виставляти на аукціон ліцензії на право видобутку літію, як це робила Україна у 2021 та 2022 роках, уряд міг би наполягати на місцевому виробництві літій-іонних акумуляторів. Те саме стосується інших українських рідкоземельних елементів та критично важливої сировини (титану, цирконію та кольорових металів). Мало того, що світ переживає енергетичний перехід, західні демократії намагаються забезпечити, щоб авторитарні режими не отримали монопольного контролю над критично важливими компонентами ланцюга поставок. Це дає Україні сильну переговорну позицію.
Окрім експорту сировини та сільськогосподарської продукції, Україна повинна розвивати місцеві галузі, які виробляють проміжну та кінцеву продукцію з вищою доданою вартістю. Хоча ера експортно-орієнтованого зростання може закінчитися, Україна все ще може конкурувати – або навіть демонструвати порівняльні переваги – у деяких передових галузях (інформаційні технології, оборонні технології, сільське господарство, певні медичні та стоматологічні послуги, розваги та культура, дизайн та мода).
Промислова політика, орієнтована на місцевість, тобто стратегії, які використовують унікальні місцеві сильні сторони та можливості, можуть відіграти важливу роль як у перемозі у війні, так і у створенні умов для повного відновлення. Місцеві інституції та місцеві ідеї будуть ключовими для ширшого процесу відновлення. Якщо і коли надійдуть міжнародні кошти, саме українські бюрократи будуть витрачати ці гроші. Так і має бути. Однією з найпоширеніших причин успіху Плану Маршалла є його децентралізація; важливим наслідком цього є те, що Україна повинна покращити місцеву інституційну спроможність та прозорість.
НЕОБХІДНІСТЬ ДОПОМОГИ
Невизначеність, пов’язана з тим, як розвиватиметься ситуація з безпекою, є серйозною перешкодою для реконструкції та відновлення, а ринки не забезпечать необхідного страхування. Тому вкрай важливо, щоб український і західний уряди втрутилися і забезпечили страхування від цих безпекових ризиків і, можливо, навіть від їхніх макроекономічних наслідків.
Хоча тут ми запропонували рамки для економіки України, її економічні перспективи та безпека тісно пов’язані між собою. Зменшення військової небезпеки, очевидно, матиме величезні економічні вигоди, і ніщо не може зробити більше в цьому відношенні, ніж швидкий вступ України до ЄС і НАТО. Оскільки НАТО святкує свою 75-ту річницю, ніщо не може бути більш символічним для його цінностей, ніж прокладання шляху до членства. (Звичайно, на ці рішення впливає багато інших чинників).
За достатньої допомоги Заходу Україна здобуде перемогу над своїм набагато більшим і багатшим авторитарним сусідом. Щоб забезпечити цю перемогу і скористатися плодами, які вона може принести, Україні доведеться прискорити свій перехід від посткомуністичної олігархії. Але вона досягне успіху лише тоді, коли відмовиться від провального неоліберального капіталізму, який домінував останні півстоліття.
Джозеф Е. Стігліц, Андрій Косенко