До війни сільське господарство давало самій Україні 20% ВВП і 40% українського експорту. А у світі Україна одноосібно покривала половину потреб Світової харчової програми ООН.

Основою всього були зернові та олійні культури. Вони ж на другий рік війни спричинили розбрат з ключовим союзником і сусідом – Польщею. Дійшло до того, що там пригрозили: через зерно можуть заблокувати вступ України до ЄС.

Офіційні переговори про вступ України до ЄС можуть розпочатися ще до кінця цього року, – після того, як у листопаді Єврокомісія оприлюднить попередній звіт про те, наскільки Київ вже виконує необхідні умови.

Що показав зерновий конфлікт із Польщею та іншими сусідами? Чи буде вичерпана проблема, коли суперечка завершиться?

Чи може АПК – локомотив довоєнної української економіки – перетворитися на перешкоду на шляху до Європейського Союзу?

На початку були гроші

Якщо подивитися на те, з чого все почалося в польсько-українській зерновій суперечці, то без розуміння механізму аграрних субсидій в ЄС та у відносинах ЄС-Польща, обійтися неможливо, каже Лана Зеркаль, юристка і дипломатка, колишня заступниця міністра закордонних справ з питань євроінтеграції. Її називають одним із авторів Угоди про асоціацію з ЄС.

У сухому залишку, за майже пів року конфлікту, крім заборони на імпорт, Польща та інші сусіди України домоглися додаткових 100 млн євро агросубсидій, левову частку з яких отримала саме Варшава.

“Питання субсидіювання фермерів – одне із ключових, які треба брати до уваги при аналізі будь-яких конфліктів, які виникатимуть під час переговорів щодо нашого вступу до ЄС”, – каже Лана Зеркаль.

Загалом, прогнозує вона, під час вступу до ЄС Україна, зважаючи на потужність її аграрного сектору, буде “конкурувати за можливість отримувати ці субсидії і з Польщею, і з Францією, з Іспанією, Португалією”.

Дипломатка звертає увагу на публікацію Financial Times, у якій йдеться, що у разі членства в ЄС Україна могла б претендувати на 186 млрд євро з європейського бюджету впродовж семи років. FT пише про це із посиланням на внутрішній звіт Ради ЄС, який бачили журналісти.

Загальну вартість приєднання дев’яти можливих нових членів там оцінюють у майже 258 млрд євро. Щоб все це профінансувати, Брюсселю доведеться урізати п’яту частину видатків на субсидії фермерам нинішніх країн-членів, йдеться у дослідженні.

“Усі країни-члени будуть повинні платити більше, а отримувати менше із європейського бюджету. Багато країн, які нині є переважно отримувачами коштів, стануть донорами”, – цитує FT дослідження Ради ЄС.

Водночас українські аграрії поки що взагалі не замислюються над цим. Чи принаймні не замислювалися до зернового конфлікту з Польщею.

“В Україні нема таких дотацій і субвенцій, які існують в ЄС. Наш бізнес навчився виживати в таких конкурентних умовах, і навіть під час війни – заробляти, вирощувати і бути конкурентним”, – каже Денис Марчук, голова Всеукраїнської аграрної ради (ВАР).

Він зауважує, що серед українських фермерів немає особливого бажання включатися у змагання за європейські дотації і претендувати на ту підтримку, що вже існує для аграріїв у ЄС. Але в них вже з’явилося розуміння, як важливо враховувати це під час переговорів.

“Ми розуміємо, що на шляху приєднання України до європейської спільноти таких питань буде виникати ще багато, і аграрне питання буде одним із ключових при вступі України до ЄС”, – каже представник аграрної асоціації.

А йдеться про десятки мільярдів євро щороку.

Ціна питання

Загалом щорічні дотації сільського господарства країнами, що складають кістяк світової економіки, оцінюють у близько 700 млрд доларів на рік. Проте державна підтримка аграріїв викликає торговельні суперечки на всіх континентах. При цьому ЄС – серед лідерів за субсидуванням сільського господарства у світі.

Спільна європейська аграрна політика (САР, Common agricultural policy), яка і стоїть в основі механізму субсидій, почалася ще у 1962 році – до того, як сформувався Європейський економічний союз та зона вільної торгівлі в ньому.

Довгий час підтримка сільського господарства становила левову частку бюджету ЄС. 40 років тому це були понад 60%, в останнє десятиріччя – понад третина, а в наступну п’ятирічку від 2023 – трохи менше третини. Але весь час йдеться про величезні гроші – плюс-мінус 55 мільярдів євро щороку.

За даними Єврокомісії, в середньому в ЄС підтримки потребують майже 87% усіх аграрних господарств. У Польщі цей показник є на 10% вищим, і ця різниця припадає на підтримку малих ферм.

Платформа FarmSubsidy.org дослідила, що між 2014 і 2021 роком Польща входила у першу п’ятірку країн ЄС за розмірами аграрних субсидій.

Якщо зважити європейські аграрні дотації на гектар, то і тут Польща у першій п’ятірці.

За обсягами аграрного виробництва в ЄС Польща бореться за п’яте місце із Нідерландами. Але при цьому голландські фермери отримують у п’ять разів менше субсидій, ніж польські. І це лише невелика частина цифр та інтересів, які багато років формувалися в ЄС.

При цьому, як звертає увагу Лана Зеркаль, зернова суперечка між Україною та її європейськими сусідами базується лише на політичних заявах та емоціях, а не на економічних показниках.

Де тут місце Україні?

У травні 2022 року, аби, з одного боку, підтримати українську економіку, а з іншого – бідні країни Африки та Азії, що залежали від поставок українського збіжжя, Єврокомісія вирішила прибрати усі мита і квоти на імпорт з України. Україна отримала безперешкодний доступ на ринок ЄС, не будучи при цьому його членом.

Поки через російську агресію проти України ціни на зерно на світових ринках били рекорди, проблем не було – місця вистачало всім. Коли ж під кінець 2022 року ціни почали знижуватися, зокрема, і завдяки українському експорту через чорноморський зерновий коридор, почалися проблеми.

Фермери в Польщі та інших країнах-сусідах заявили, що ціни обвалилися через те, що їхні ринки захлинаються від дешевого українського зерна. І у травні 2023 під тиском п’яти країн-членів ЄС, що межують з Україною, Єврокомісія погодилася на тимчасову заборону імпорту до цих країн української пшениці, кукурудзи, сої та соняшника.

Це явно суперечило усім чинним домовленостям з ЄС, а також самій ідеї Євросоюзу як ринку без кордонів.

Проте в ініціаторів заборони з’явився час, щоб довести справедливість своїх претензій. Але цього так і не відбулося. І 15 вересня Єврокомісія вирішила зняти обмеження з формулюванням, що “у п’яти країнах-сусідах України викривлення ринку (через український експорт) вже не спостерігаються”.

Але це не зняло питання до самого ЄС. Рішення Єврокомісії мають визначатися документами та стратегічними інтересами, а не спробами задовольнити різні лобі та окремі країни, написав у статті для Центру Брейгеля польський економіст Марек Домбровський, якого називають серед авторів польських реформ початку 1990-х, які дозволили згодом почати приєднання до ЄС.

Він також наголошує, що прихильники заборони використовували суперечливі економічні аргументи, які мало підтверджуються статистикою. Зокрема, обсяги імпорту двох головних продуктів з України – пшениці та кукурудзи – самі по собі вже зменшувалися, коли запровадили перші обмеження.

Цифри свідчать, пише Марек Домбровський, що за рік між літом 2022 та 2023 року ЄС імпортував з України менше 5% від того, скільки пшениці вирощує сам. По кукурудзі показник був значно вищим – понад 22%, але тут треба враховувати, що імпорт української кукурудзи допоміг впоратися із проблемами в самому ЄС через неврожай 2022 року.

Тим часом у самій Польщі дискусія про ціни на збіжжя перейшла у суто внутрішню розмову про кризу. І в ній вже не дуже звинувачують українське зерно.

“Ціни на сільськогосподарську продукцію падають до дуже низьких рівнів, а на собівартість продукції впливають інфляція та дії державних монополій”, – йдеться у звіті Великопольської сільськогосподарської палати (WIR).

Натомість політичні заяви, що лунали від друзів та сусідів України, ставали дедалі жорсткішими. Особливо гострими вони стали у Польщі, де 15 жовтня пройшли парламентські вибори, що відзначалися запеклою боротьбою політичних сил, а фермери є активною частиною польського електорату.

Сварка сягнула апогею, коли президенти Польщі та України обмінялися жорсткими репліками з трибуни ООН, а їхня зустріч не відбулася через “щільні графіки” обох голів держав.

“Ми стали розмінною монетою, яку в публічній сфері використовують як для вирішення внутрішньополітичних задач перед виборами, так і зовнішніх у відносинах з Європейською Комісією”, – каже Лана Зеркаль.

На одному з етапів суперечки Польща навіть заявила, що може заблокувати переговори України про членство в ЄС.

“Коли Польща вступила до Євросоюзу, нам довелося виконати умови. І ці умови нам були нав’язані дуже жорстко. Ми також повинні поставити умови для України. Якщо ми не створимо ці інструменти сьогодні, Польща, напевно, не погодиться на вступ України до ЄС”, — попередив польський міністр сільського господарства Роберт Телус.

“Нарешті Польща сказала правду щодо українського зерна. Йдеться не про цей сезон, а про умови вступу України до ЄС”, – написав у відповідь український торговий представник Тарас Качка у фейсбуці.

Він також наполягає, що для України принциповим є не суто відновлення експорту. Найважливіше – це скасування необґрунтованих обмежень в торгівлі.

Денис Марчук каже, що не лише аграріям, які працюють на землі, але й профільним асоціаціям, які мають досвід колективного захисту інтересів галузі, було дивно бачити, що різкі, одноосібні заборони є взагалі можливими – всупереч загальним правилам.

“На шляху до Європейського Союзу це якось дивно бачити, бо ми багато говоримо про єдиний вільний ринок, без перешкод, ці перешкоди якраз і створюються”, – каже представник ВАР.

Особливо неочікувано, зауважує він, виглядало те, що ініціатива торгівлі з Україною без мит і квот походила від самого ЄС, але далі окремі країни змогли запровадити односторонні заборони, і їм за це нічого не було:

“Тоді задаєшся питанням, а чи все добре в самому ЄС, якщо країни одноосібним рішенням можуть іти на порушення норм і правил, встановленими самими тими країнами”.

Зерно – лише початок?

Проте більша небезпека полягає в тому, що лише зерном і Польщею пригоди української аграрної продукції у ЄС не обмежаться.

Наприклад, нещодавно свій протест проти дешевої української продукції заявили французькі фермери. Французькі птахівники переживають “ситуацію недобросовісної конкуренції”, заявив голова Міжпрофесійної асоціації постачальників курячого м’яса Anvol Жан-Мішель Шеффер.

“Ми всі в різних країнах ЄС переживаємо одну й ту саму ситуацію: навала українських курей дестабілізує ринок”, – сказав він.

А у вересні французький виробник цукру Saint Louis Sucre, що належить німецькій Suedzucker, попросив французьких фермерів не збільшувати виробництво буряків у 2024 році, щоб не обвалити ціни на тлі жорсткої конкуренції з дешевим українським продуктом.

“Цей дощ надовго”, – каже Лана Зеркаль і зауважує, що Україні бракує стратегії, як працювати з цими проблемами ще до того, як вони трапляються.

“У нас відкрилися шлюзи, і експорт хлинув на європейські ринки. Тому ми і будемо мати такий строкатий набір проблем: тут зерно, тут курятина, там соняшник чи олія”, – каже дипломатка.

Але те, що сталося із зерном та Польщею, можна сприймати як перший урок того, що “в ЄС наші друзі, але й серед друзів є конкуренція”.

“Потрібно наперед визначати, хто може бути нашим союзником в цій боротьбі. Визначати інтерес, як його досягнути, а також визначити, чим саме ми готові поступитися”, – радить Лана Зеркаль.

При цьому зв’язки “друзі-конкуренти” не є простими чи лінійними, і можуть змінюватися в часі. Наприклад, каже Денис Марчук, для України в контексті експорту ринки Польщі, Болгарії чи Румунії не є ключовими, але вони стали дуже важливими, щоб мати доступ до інших країн єврозони, коли традиційний експортний шлях через Чорне море перекрили росіяни.

“Чому ми повинні обмежувати свої відносини з Іспанією чи Німеччиною чи Нідерландами, які очікують українську продукцію? – озвучує питання від українських аграріїв представник ВАР. – Якби не блокування Росією Чорного моря, ми б так само і надалі використовували потенціал наших портів, і ніколи таких труднощів не виникало з нашими партнерами”.

Нині, за його словами, українські аграрії більше сподіваються на ЗСУ і розблокування Чорного моря, ніж на “шляхи солідарності” у ЄС.

Великі агрохолдинги проти маленьких фермерів?

Закиди європейських аграріїв – не лише польських – стосуються також і моделі українського аграрного бізнесу чи розмірів аграрних господарств. Мовляв, малі та середні європейські фермери не можуть конкурувати із великими українськими виробниками, яких називають агрохолдингами чи агроолігархами. При цьому в Польщі, в сільському господарстві якої переважають дрібні та середні фермери, які залежать від європейських субсидій, цей аргумент з’явився задовго до початку зернової суперечки і лунає вже кілька років.

Денис Марчук зауважує, що і в цьому питанні треба спиратися на цифри, а не емоції. Насправді те, що можна назвати аграрними холдингами, дають 20-25% аграрного виробництва в Україні, каже представник ВАР. А основними виробниками, так само, як і в Європі, є середній та малий бізнес.

Інша річ, що українське та європейське розуміння малого та середнього господарства різняться.

“У них 5-10 гектарів – це вже повноцінний фермер. А в нас це вважається особистим селянським господарством, коли родина об’єднала свої паї і працює. У нас це не називається фермерством. У нас найбільше в структурі виробництва фермери мають по 2-3 тисячі гектарів землі”, – пояснює представник аграрної асоціації, і визнає, що “звісно, європейцям з таким буде важко конкурувати”.

А саме така модель сільського господарства дозволила Україні перетворити його на успішний аграрний бізнес, який і під час війни залишився головним джерелом притоку твердої валюти.

Якби українські аграрії ще навчилися, як у ЄС, об’єднуватися і спільно відстоювати свої інтереси, то, каже представник ВАР, “нам ті субвенції і та підтримка взагалі не будуть потрібні”.

Уроки на майбутнє

Крім розуміння, як все працює в окремо взятій галузі економіки, із зернового конфлікту з Польщею можна винести кілька уроків.

По-перше, гучні заяви можуть затьмарювати реальні цифри, і треба підтримувати постійну пряму комунікацію зрозумілою для певної аудиторії мовою.

“Якщо ми цього не робимо, то право слова залишається тільки в іншої сторони”, – каже Лана Зеркаль. При цьому говорити має не лише уряд, а й самі аграрії, які краще знають реальну ситуацію.

По-друге, приклад поляків показав, що вони не бояться конфліктувати, захищаючи свої інтереси.

“Ця позиція, коли ти є незручним, але відстоюєш власну позицію, вимагає певної стійкості, – зауважує Лана Зеркаль. – І вони завжди це будуть робити. Бо вони знають, що це працює”.

По-третє, нагадує вона, Україна отримала безвізовий статус для подорожей в ЄС лише після того, як європейці вирішили свою внутрішню проблему, що стосувалася мігрантів. Це свідчить, що Київ навряд чи зможе просунутися у власних переговорах з Брюсселем без вирішення проблем, які накопичилися в самому ЄС.

“Йдеться як про розподіл бюджетних коштів, так і про загальні правила ухвалення рішень”, – пояснює Лана Зеркаль.

І останнє, але дуже важливе: не варто забувати про домашню роботу, яку Україна має виконати для просування до членства в ЄС.

“У нас же політика ведеться в стилі “крок вперед – два назад”. Ми спочатку ухвалюємо антикорупційне законодавство, потім його відкочуємо його назад. А після того доводиться докладати ще більше зусиль, щоб повернути те, що вже було”, – нагадує дипломатка.

І, врешті, треба розуміти, що в кожної країни є свої сфери, де запроваджувати європейські правила дуже дорого коштуватиме, каже Лана Зеркаль, нагадуючи приклад Норвегії, яка так і не стала країною-членом ЄС, бо не могла відмовитися від власних традицій у рибальстві.

На фінальному етапі переговорів вона обмежилася економічним співробітництвом з ЄС.

Перешкода чи локомотив?

“Вже зрозуміло, що легко не буде, що свої інтереси треба правильно і вміло відстоювати”, – каже Денис Марчук.

На його погляд, перший урок українці засвоїли непогано. Адже пропозиції України погодила Єврокомісія, включно із схемою моніторингу та ліцензування експорту продукції. Крім того, запропонований зерновий компроміс сприйняли й деякі сусіди України, відмовившись від односторонніх обмежень.

Але, додає представник аграрної організації, він вже чує від українських фермерів сумніви у доцільності вступу в ЄС.

“З точки зору безпеки, рівня життя ми розуміємо, для чого туди іти. А щодо економіки і того, які і кому воно дасть плюси, це вже треба рахувати”, – каже про настрої українських аграріїв Денис Марчук.

Лана Зеркаль навпаки вважає, що саме аграрна галузь може стати драйвером членства України в ЄС чи європейському ринку, – “бо все, що ми можемо експортувати, воно в ЄС має більшу цінність, ніж в Україні”.

Але це не буде легко: “Треба готуватися не до легкого шляху під фанфари. А розуміти, що ми, виходячи на європейський ринок, у когось забираємо частку цього ринку. Тому це не буде легко або під оплески”.

Анастасія Зануда