Те, як Європейський Союз не зміг впоратися з розпадом Югославії, має уроки для імперативу розширення сьогодні.
Верховенство права має значення для розширення: прем’єр-міністр Угорщини Віктор Орбан, якого ми бачили тут на саміті НАТО в липні, може зберегти владу завдяки економічному патронажу та політичному контролю, що дозволяє йому зневажати спільну позицію ЄС.
У дусі дій по-іншому та реальних кроків до розширення Європейського Союзу в січні уряди Франції та Німеччини об’єднали зусилля, щоб скликати робочу групу експертів. Цього тижня ця «група 12» опублікувала звіт, який містить рекомендації щодо підготовки до інституційних реформ.
З вікном можливостей, відкритим війною в Україні та відродженням забутих перспектив вступу західних Балкан, новий підхід передбачає «гнучку реформу ЄС і процес розширення». Це призведе до подальшого переходу від одностайності до голосування кваліфікованою більшістю (QMV) у рішеннях Ради ЄС, що представляє країни-члени. Зовнішня політика, політика безпеки та оборони, однак, залишатиметься предметом національних вето, а «мережа безпеки суверенітету» дозволить державам-членам формулювати передбачувані життєво важливі національні інтереси в рішеннях КМВ.
Цей (кваліфікований) ентузіазм щодо ширшого та глибшого союзу є новим. На задньому плані витають уявлення про «геополітичну» Європу, яка здійснює «стратегічну автономію», прагнучи впоратися з безліччю криз. Але ЄС не був готовий до серйозних розширень протягом двох десятиліть, тоді як об’єднання суверенітету стикається з різними інтерпретаціями того, що це означає для різних держав-членів.
Виклики, пов’язані з розширенням, поставатимуть великими — таким чином сприятимуть статус-кво — доки ЄС розглядатиметься як фортеця концентричних кіл, об’єднаних скептицизмом щодо того, що розширення може розбавити європейський «проект» і фільтр «підходів, заснованих на заслугах», із невдалими процесами приєднання та стратегіями «врегулювання конфліктів» щодо тих, хто залишився за межами європейської межі. Водночас держави-претенденти змушені здійснити правові та інституційні трансформації в контексті міжнародних змін і загроз безпеці та зростання внутрішньої нерівності на користь урядів, очолюваних популістськими лідерами.
Болісний урок
Повернення деяких історичних демонів Європи має сприяти перегляду минулого вибору, особливо в 1990-х роках. Розпад Югославії став болючим уроком для формування колективної політики ЄС. Двосторонні оборонні діалоги були налагоджені з державами-наступниками без створення ефективної багатосторонньої структури для спільних європейських дій. Зовнішня політика ЄС залишалася фрагментарною, коли їй потрібно було врівноважити новий міжнародний порядок. У цьому розриві інші актори знайшли місце для реалізації власних політичних та економічних стратегій, наслідки яких ми бачимо сьогодні.
Таким чином, стратегії вступу, які слідували для західних Балкан з 1990-х років, є повчальними для аналізу поточних перспектив розширення ЄС, включно з Україною та Молдовою. Труднощі демократичної консолідації після соціальних трансформацій, змін у моделях добробуту та економічної нестабільності на додачу до внутрішніх конфліктів чи війни були очевидними. Національні держави мали б перетворитися на країни-члени ЄС. Багато з них опинилися в підвішеному стані, пов’язані численними нормативними, правовими, політичними та економічними зв’язками з інтеграцією в ЄС, залишаючись уразливими до інших зовнішніх впливів.
У цей період зародилося захоплення високою політикою серед сьогоднішніх правителів Польщі та Угорщини, серед економічних потрясінь і зрушень до нових моделей зростання в посткомуністичному контексті. Застосовуючи маску «імітаційного лібералізму» до орієнтованих на змову мажоритарних режимів, як висловилися Іван Крастев і Стівен Холмс, ці лідери змогли залишатися при владі настільки довго, що тепер можуть блокувати або стримувати стратегії в ЄС, пов’язані з міграційної політики чи питань безпеки, використовуючи свої претензії на «національний суверенітет».
Різні маршрути
Розпад Югославії був шансом для ЄС виступити в якості балансуючої противаги між двома супердержавами часів холодної війни. Європейська безпека могла пройти дуже різними шляхами. За словами Фредеріка Мерана, той шлях, який не було зроблено, регулюючи відносини з Організацією Північноатлантичного договору, приніс би «досвід пізнання нових культур і нових способів діяльності, що створює спільне європейське відчуття приналежності» . Коли Польща, Угорщина та Чехія були включені до НАТО в 1999 році, а потім країни Балтії, Болгарія, Словаччина та Словенія в 2004 році, це суттєво змінило військовий баланс сил, який зараз проявляється.
Взаємодоповнюваність ЄС і НАТО завжди розглядалася як національна стратегія для держав-кандидатів, особливо на західних Балканах. Однак Бухарестський саміт НАТО у квітні 2008 року виявив крихкість цього взаємодоповнюючого зв’язку. Деякі країни-претенденти, як-от Північна Македонія, заблокувала Греція, яка продовжила суперечку щодо назви «колишньої югославської республіки Македонія» як нібито законного національного інтересу існуючого члена ЄС.
«Мережа безпеки суверенітету», запропонована «групою 12», розкриває складність цих заплутаних відносин між ЄС і НАТО з можливістю подальшого ускладнення розширення. У такому просторі з його потенціалом для довгострокових політичних маневрів і ескалації конфлікту, як ми бачили, можуть виникнути надії, але й розчарування.
Цього року Угорщина та Польща наполягали на збереженні правила одностайності у зовнішній та безпековій політиці ЄС, що пояснюється «захистом своїх національних інтересів під час прийняття рішень у Брюсселі». Це викриває не тільки виклики, з якими стикаються будь-які «геополітичні» прагнення, але й викриває численні недоліки в ЄС, пов’язані з консолідацією демократії та верховенством права.
Антикорупційна політика
У звіті експертів наголошується на чесності, прозорості та антикорупційних заходах в інституціях ЄС і пропонується створити новий незалежний офіс, наділений великими повноваженнями та засобами для їх активації. Однак у 2017 році Європейська комісія відмовилася від комплексної антикорупційної політики ЄС, яка б запропонувала огляд ризиків у державах-членах.
Моніторинг корупції було передано до Європейського семестру, інструменту макроекономічного управління, який не призначений для усунення недоліків у забезпеченні верховенства права. Це гарантує, що багато корупційних практик глибоко вкорінені в неоліберальну матрицю, хоча й різною мірою в різних країнах, створюючи зручну структуру для зловживань владою та для популістських лідерів, щоб її утримувати.
Коли від політичних діячів не вимагається надавати обґрунтування здійснення влади в рамках процесу легітимації, що включає громадський контроль і форуми, довіра громадян до здатності системи вирішувати проблеми ще більше підривається. Це ставить під загрозу демократичну легітимність на національному та наднаціональному рівнях, тоді як громадяни залишаються в пастці розірваного ланцюга демократичної відповідальності між виборчими циклами. Зовнішнє втручання з використанням гібридних засобів, включаючи поширення корупції, може бути спрямоване на ефективне функціонування верховенства права.
Проте визнання ЄС цього ризику залишається поступовим і частковим. Вона повинна підтримувати верховенство права серед держав-членів і пропонувати стимули для країн-кандидатів у цьому відношенні. Обидва повинні прийняти новий підхід геополітичного ЄС, сприятливого до розширення, де нові європейські громадяни можуть навчитися користуватися своїми правами з почуттям причетності до європейських колективних інтересів.
Автор: Емілія Туджаровська є викладачем сучасної європейської політики в Карловому університеті в Празі та науковим співробітником Чеської академії наук, SOU. Її поточні дослідження є частиною НПО «Інститут системних ризиків», що фінансується ЄС.
Джерело: Social Europe, ЄС