Європейський Союз перетинає червону лінію прав людини зі своєю Загальноєвропейською системою надання притулку.
Схвалення минулого місяця Радою ЄС останньої реформи Загальноєвропейської системи надання притулку викликало масовий протест організацій , пов’язаних з правами людини, морським порятунком і біженцями, а також інших благодійних організацій, гуманітарних працівників і юристів. Хоча частина реформи CEAS є розумною, процедури на кордоні справедливо були засуджені як наймасовіше посилення законодавства про біженців за десятиліття.
Схвалена радою пропозиція навіть підриває основи індивідуального права на притулок і заборону видворення , закріплену в Конвенції про біженців 1951 року, оскільки депортації до небезпечних третіх країн і (ланцюгові) депортації з метою переслідування в країні походження будуть полегшені. Уразливі біженці — навіть діти — можуть бути взяті під варту для депортації.
«Як ми могли сюди потрапити?» нещодавно запитав мене колега. Тенденція неповаги до прав біженців аж ніяк не нова. Навпаки, це наслідок суперечливих цілей CEAS із самого початку.
Політика ЄС щодо надання притулку повинна, по-перше, забезпечувати захист біженців відповідно до Женевської конвенції та власних стандартів ЄС, беручи до уваги вимоги держав-членів щодо контролю за своїми (спільними зовнішніми) кордонами. По-друге, вона повинна встановити загальну процедуру надання притулку та стандарти захисту та зобов’язати держави-члени їх імплементувати, водночас серйозно ставлячись до «суверенітету» прагнень деяких держав-членів, без яких не можна досягти спільних рішень. По-третє, він повинен забезпечити справедливий розподіл відповідальності для біженців, але він стикається з браком солідарності між дедалі більшою кількістю держав.
Схил політики безпеки
Уже за останні два десятиліття та під масовим впливом деяких держав-членів у раді політика надання притулку набула сильного відтінку політики безпеки за рахунок зобов’язань щодо прав людини та законодавства щодо біженців після терактів «11 вересня» в Сполучених Штатах. Практичними наслідками стали розвиток з 2004 року Європейського агентства прикордонної та берегової охорони Frontex , а також технологізація та цифровізація та посилення прикордонного контролю.
Переміщення та міграція все більше і більше розумілися в їх «зовнішньому вимірі» — як зовнішня і навіть оборонна політика. Таким чином, контроль над пересуванням людей стався за рахунок доступу до процедур надання притулку та надання захисту.
«Дублінська система», згідно з якою біженці повинні були шукати притулку в державі-члені прибуття (імовірно, щоб припинити «покупку притулку»), ніколи не працювала належним чином навіть до сильного переміщення 2015-16 років. Він розвалився під напливом численних біженців у країнах із зовнішніми кордонами ЄС. Сотні тисяч рушили до Німеччини чи Швеції з перевантажених прикордонних держав.
Результатом стала сильна поляризація серед держав-членів щодо загальноєвропейської системи захисту та більш узгодженої політики надання притулку. Група країн, очолювана Польщею та Угорщиною , відтоді виступала проти (обов’язкового) перерозподілу біженців між державами-членами та запровадила дуже обмежувальну національну політику — навіть встановила нові паркани та системи прикордонного контролю, стверджуючи «нульову імміграцію».
Співпраця з автократами
Відтоді велика частина фінансування ЄС і діяльності, спрямованої на переміщення людей, зосереджувалася на захисті кордонів і співпраці з третіми країнами — часто автократичними — нібито для протидії «нелегальній міграції». Це включало заяву ЄС-Туреччина від 2016 року , яка вказувала на біженців, які тікають від жахів у Сирії та була суперечливою за своїм ефектом. Це також призвело до співпраці з лівійською береговою охороною , проти якої були висунуті величезні занепокоєння щодо прав людини, щоб зупинити потік людей з інших частин Африки, які проходять через хаотичний стан.
Також були розроблені спеціальні формати переговорів ЄС , наприклад, з африканськими державами, і так звані міграційні партнерства. Вони пов’язують співпрацю щодо переміщення людей — і, перш за все, повернення — з іншими сферами, такими як торгівля, розвиток, економічна чи екологічна політика.
Навіть там, де були встановлені спільні стандарти захисту, країни-члени часто не виконували їх. Що ще гірше, явно порушуючи міжнародне законодавство та право ЄС, країни-члени, і, можливо, Frontex, терпіли або навіть підтримували відштовхування в Егейському морі, на сухопутних кордонах ЄС та в іспанських ексклавах на півночі Африки. Таке відвернення людей, які шукають захисту, не маючи доступу до індивідуального процесу надання притулку, надто часто залишається безкарним, оскільки європейська система надає надто мало стимулів для дотримання міжнародних та самовстановлених правил.
Все ще незбалансований
Хоча сек’юритизація та екстерналізація європейської міграційної політики протягом тривалого часу були предметом різкої критики, пропозиція Європейської Комісії 2020 року щодо реформи CEAS ледве вказувала новий напрямок. Після тривалого періоду глибоких суперечок щодо політики щодо біженців її цілями було відновити впевненість держав-членів у життєздатності системи, зупинити «спадну спіраль» у наданні стандартів захисту та створити нову основу для впорядкованої політики щодо переміщення людей, включаючи все ще дуже суперечливе питання про те, як забезпечити справедливий розподіл тих, хто шукає захисту між державами-членами.
Проте між цілями гарантування біженцям основних прав людини та управління переміщенням людей пакет, представлений у 2020 році, все ще був незбалансованим. Він продовжує покладатися на треті країни та репатріацію, залишаючись невизначеним щодо моніторингу прав людини для захисту біженців і прав біженців на доступ.
Нещодавній компроміс щодо притулку в раді збігся з катастрофічним перекиданням човна з біженцями в Егейському морі, внаслідок якого загинуло понад 600 людей, які шукали захисту, а відповідальні органи влади відзначилися тим, що активно дивилися в інший бік. На відміну від подібної події біля Лампедузи в Італії в 2015 році, серед європейської громадськості чи на зустрічі міністрів не було жодного резонансу.
Це не дивно: перехід до правих популістських урядів або залежних від них консервативних адміністрацій повністю виводить з рівноваги і без того хиткі терези між контролем над пересуванням і правами біженців. Згідно з останніми опитуваннями, переважна більшість опитаних європейців виступає за більш жорстку політику.
Питання залишаються
До початку наступного року міністри внутрішніх справ ЄС і Європейський парламент повинні узгодити правила щодо процедури надання притулку та управління притулком і міграцією . Багато питань залишаються відкритими щодо захисту шукачів притулку: скільки їх потрапить до прикордонних процедур, як виглядатиме їх розміщення в закритих таборах на зовнішніх кордонах, які країни-члени братимуть участь у новій системі розподілу та яку роль у процедурах надання притулку відіграватимуть європейські агентства. Перш за все, залишається відкритим питання про те, як можна забезпечити доступ до притулку, засобів правового захисту та гідного житла, що базується на правах.
Одне можна сказати напевно: політика надання притулку стане більш обмежувальною, продовжуючи постійну тенденцію сек’юритизації та екстерналізації за рахунок надання захисту.
Автор: Петра Бендель, професор політології та керівник відділу досліджень міграції, переміщення та інтеграції в Університеті Фрідріха-Александра Ерланген-Нюрнберг.
Джерело: Social Europe, ЄС