Якщо ні залучення, ні припинення участі Frontex не можуть зробити міграцію безпечнішою, Європі, можливо, доведеться шукати нові рішення за межами своїх кордонів
Це була найстрашніша катастрофа в Середземному морі за останні роки: 13 червня понад 600 мігрантів загинули, коли корабель «Адріана» перекинувся біля Пелопоннесу. Протягом 13 годин із судна лунали крики про допомогу, оскільки на ньому закінчилася питна вода. Проте приречені пасажири шукали порятунку, який для більшості так і не прийшов. Про це стверджує розслідування New York Timesщо «грецький уряд розглядав ситуацію як операцію правоохоронних органів, а не як рятувальну», посилаючи озброєних людей у масках спостерігати за дрейфом судна — і стверджуючи, що воно прагнуло зберегти курс на Італію. Грецька берегова охорона, можливо, намагалася відбуксирувати Adriana (можливо, допомогла йому перекинутися) і справді врятувала десятки від утоплення. Проте будь-яка допомога, яку вона надала, виявилася недостатньою для сотень загиблих.
Для багатьох загибель «Адріани» стала доказом загального звинувачення в тому, що європейська влада часто діє байдуже або вороже по відношенню до мігрантів, яким загрожує небезпека в морі. Уряди іноді виправдовують неспроможність організувати серйозні рятувальні операції як засіб стримування контрабанди, але деякі звинувачення, включно з залякуванням суден шляхом створення великих хвиль, які можуть їх перекинути, або віднесення мігрантів на неміцних плотах у відкритих водах, вказують на потенційно фатальну зневагу до самих мігрантів або огиду до них. Деякі вчені навіть розглядають пошуково-рятувальні операції як засіб, за допомогою якого Європа виправдовує заборону мігрантів.
Потенційний вихід Frontex?
Проте масштаби катастрофи на Адріані були настільки великими, що привернули значну увагу навіть у ЗМІ США. Це викликало незвичайну критику в Брюсселі. А у Варшаві, штаб-квартирі агентства ЄС з контролю за кордоном Frontex, Офіс організації з питань фундаментальних прав був настільки приголомшений, що закликав призупинити допомогу Греції.
Відхід був би рідкісним кроком для Frontex. Уповноважена підтримувати прикордонний контроль держав-членів ЄС, поважаючи права мігрантів, Frontex насправді більше зосереджується на першому. Розслідування ЄС припустило його власну причетність до порушень прав, включно з відштовхуваннями з європейських вод. Діяльність Frontex зосереджена на нагляді за кордоном, підготовці агентів прикордонного контролю, безпосередньому сприянні операціям з контролю кордону та координації ресурсів держав-членів для участі в операціях, які виходять за межі можливостей його та прикордонних держав. Спроби поставитися до ставлення до мігрантів серйозно були відносно нещодавніми; організація прийняла порядок виконання статті 46, механізм, за допомогою якого він міг призупинити операції, пов’язані з «порушеннями основних прав або зобов’язань щодо міжнародного захисту», лише минулого року.
Державам Середземномор’я може не знадобитися Frontex для проведення більш ефективних рятувальних робіт, навіть якщо вони покладаються на нього більше, ніж на Литву, для ширшого контролю кордонів.
Потенційний вихід Frontex відкриває питання про те, чи можуть матеріальні наслідки змінити поведінку держав щодо мігрантів. Не бракує публічних репортажів про шокуючі події на околицях Європи. Також існує небагато правових теорій, згідно з якими держави можуть нести відповідальність за загрозу мігрантам. Дехто знайшов прихильність, як, наприклад, коли Європейський суд з прав людини визнав «відворотні дії» незаконними . Тим не менш, рішення не завжди йшли на користь мігрантів і не стримали держави від звинувачень у злих намірах або заплющуванні очей.
Але вихід Frontex може змінити баланс між прикордонним контролем і правами. Відштовхування або неспроможність врятувати мігрантів може поставити під загрозу допомогу в прикордонному контролі, а не лише захист кордонів. Цей підхід пов’язаний з ризиками. Frontex може бути менш здатним контролювати уряди, яким він не надає допомогу. Деякі держави можуть стверджувати, що вони можуть заповнити прогалини в допомозі, як це зробила Литва минулого року. Як альтернатива, це залишило б відкритим аргумент про те, що без Frontex держави не могли б так ефективно організовувати рятувальні роботи чи патрулювати свої кордони – з наслідками для решти Шенгенської зони. Держави-однодумці могли б навіть надати додаткову допомогу в прикордонному контролі державам, з яких вийшов Frontex.
Інші організації спостерігають за бідою мігрантів на кордонах Європи. Alarm Phone – група, яка відстежує дзвінки Mayday – підтримувала зв’язок із Frontex під час катастрофи Adriana. І здатність берегової охорони Греції звертатися за допомогою до приватних кораблів – і той факт, що вона надіслала лише один із своїх кораблів до Адріани – вказує на те, що середземноморським державам може не потрібен Frontex для організації більш ефективних рятувальних робіт, навіть якщо вони покладаються на нього більше, ніж на Литву для ширшого контролю кордонів. Будь-яка нездатність контролювати кордони країни також може мати політичні наслідки для її уряду. Ресурси інших держав-членів важче координувати без Frontex – одна з причин її створення. Маючи принаймні певні можливості моніторингу та вплив.
Куди вперед?
Проте, поза межами вагань у власній інституційній культурі Frontex, політика ЄС може зробити такий крок малоймовірним. Призупинення використовується такими організаціями, як Співдружність, клуб переважно колишніх британських колоній, члени якого можуть втратити представництво в групі, якщо вони не захищатимуть права людини. Така модель може виявитися важкою для ЄС, який високо цінує повне включення держав-членів. Брюсселю доводиться досить важко блокувати фінансові внески Польщі та Угорщини через відхилення від верховенства права. Боротьба за Frontex може погіршити відносини з країнами Середземномор’я, які вже страждають від тягаря, покладеного на них під час переговорів щодо Міграційного пакту ЄС. Припинення допомоги може виглядати як чергова неспроможність забезпечити європейську солідарність або як фрирайд державами від кордонів ЄС. Frontex, зобов’язаний зацікавленим сторонам ЄС , може бути паралізований, якщо багато держав-членів не погодяться з цим.
Якщо ні залучення, ні припинення участі Frontex не можуть зробити міграцію безпечнішою, Європі, можливо, доведеться шукати нові рішення за межами своїх кордонів. Поки що зусилля працювали в неправильному напрямку. Передача європейського прикордонного контролю на такі країни, як Лівія та Туреччина, може зменшити нелегальне пересування через Середземне море. Але вони можуть захопити мігрантів у вороже середовище або означати їх примусову депортацію туди. Спроби скоротити потребу в міграції за допомогою допомоги розвитку припускають бідність як її причину і не враховують те, що відбувається з тими, хто переїжджає з інших причин.
Один із підходів міг би уникнути примусу та ксенофобської опозиції: сприяння вже зростаючій міграції в межах Глобального Півдня.
Дехто вважає, що «безпечні шляхи» для мігрантів зрештою будуть розгорнуті завдяки низькій народжуваності в Європі та зростаючій потребі працівників з місць, де народжуваність залишається високою. Проте інтерес держав ЄС до повторення британської схеми депортації в Руанді та крах уряду Нідерландів через пропозиції обмежити кількість шукачів притулку демонструє, що європейська міграційна політика ще не дійшла туди.
Один із підходів міг би уникнути примусу та ксенофобської опозиції: сприяння вже зростаючій міграції в межах Глобального Півдня, що знайшло б прихильність серед європейської громадськості, яка сьогодні насторожено ставиться до міграції, водночас зменшуючи пропозицію робочої сили на Глобальній Півночі – прискорюючи потребу у більш безпечних легальних міграційних маршрутах у майбутньому. Південні регіональні організації вже прагнуть заохочувати вільне пересування серед своїх членів для стимулювання економічного зростання. Наразі ЄС працює з деякими з цих організацій, щоб обмежити рух до Європи, але натомість міг би надати ресурси для сприяння мобільності всередині них.
Також буде необхідним кращий моніторинг поводження з мігрантами на цих територіях. Можливо, країни-донори могли б покласти допомогу на захист мігрантів. Це було б схоже на загрозу виведення Frontex, але з меншими викликами всередині ЄС. Такі загрози, як-от вихід Frontex, все ще можуть бути звинувачені в тому, що держави, які найбільше взаємодіють з мігрантами, підкоряються ієрархічним відносинам. Тим не менш, вони можуть бути покращенням ієрархії між тими державами та мігрантами, які тонуть.
Автор: Крістофер Сабла, асистент професора міжнародного права в Даремському університеті. Його дослідження зосереджені на міжнародному та порівняльному праві, глобальній історії, кордонах та міграції.
Джерело: IPS-Journal, ЄС