Европейская комиссия по-прежнему неоднозначно относится к участию социальных партнеров в принятии политических решений.
Какую роль должны играть «социальные партнеры» (организации, представляющие работников и работодателей на национальном уровне и на уровне Европейского союза) в цифровом и экологическом переходе экономики? По мере того, как становится все более очевидным, что в противном случае эти переходы не будут гладкими — с точки зрения реструктуризации и безработицы — способность социальных партнеров предвидеть потрясения, готовиться к ним и смягчать их будет иметь первостепенное значение.
Европейская комиссия попыталась определить эту роль в сообщении в конце прошлого месяца об укреплении социального диалога. Это, однако, смешанная сумка.
В период с 1993 по 2004 год комиссия опубликовала пять сообщений о европейском социальном диалоге, роли экономических и социальных субъектов в «европейском строительстве» и о том, как это можно сделать движущей силой перемен в Центральной и Восточной Европе. Однако в течение следующего десятилетия, когда Хосе Мануэль Баррозу был президентом комиссии, царила тишина, и тот небольшой прогресс, который был достигнут, казался застопорившимся на неопределенный срок.
Дискуссии были «возобновлены» во время пятилетнего президентского срока Жан-Клода Юнкера, хотя и неоднозначно: пакет улучшенного регулирования комиссии 2015 г. включал положения о социальном диалоге, характеризующиеся «недоверием и подозрением» к участию социальных партнеров в законотворческом процессе, по словам бывшего сотрудника комиссии. Они продолжались и при нынешнем президентстве Урсулы фон дер Ляйен.
Годы конфликта
Публикация сообщения является облегчением для всех тех, кто опасался, что европейская исполнительная власть отказалась от ценностей, которые она так лелеяла. Они восходят к началу социального диалога в Валь-Дюшес в 1985 году по инициативе нового президента комиссии Жака Делора и воплощены в Маастрихтском договоре 1991 года, в котором ключевые статьи о работе и социальном обеспечении были приняты после соглашения социального партнера.
Европейские профсоюзные организации, в частности, приветствовали сообщение после многолетнего конфликта по поводу отказа комиссии преобразовать два отраслевых соглашения о социальном диалоге в директивы, как это предусмотрено в Договоре о функционировании Европейского Союза и поскольку ранее были заключены восемь отраслевых соглашений. казнен. Это были парикмахерские (2012 г.) и информационно-консультационные процедуры для государственных служащих (2015 г.). Профсоюзы надеялись , что это сообщение даст ответы и гарантии будущего социального диалога.
Само название говорит само за себя. Он относится к «социальному диалогу в Европейском союзе», а не к «европейскому социальному диалогу», как в предыдущих сообщениях. Это подразумевает признание того, что социальный диалог должен вестись на европейском и национальном уровнях, чтобы быть наиболее эффективным. В нескольких местах текста комиссия подчеркивает важность того, чтобы европейские организации поддерживали свои национальные членские организации и интегрировали их в национальное выполнение текстов, принятых на уровне ЕС.
Действительно, мы знаем, что обязательства, взятые на себя европейскими социальными партнерами, не всегда выполняются на национальном уровне. Мы также знаем, что качество социального диалога сильно варьируется от одного государства к другому из-за разнообразия структур, разнообразия способов участия национальных акторов, (сокращения) охвата коллективных договоров и так далее. Как лучше согласовать эти разные уровни, чтобы сделать из них зародыш интегрированной европейской системы производственных отношений?
Амбиции умеренные
Комиссия сопроводила свое сообщение предложением рекомендации по укреплению социального диалога от Совета ЕС. Для этого потребуется единодушная поддержка правительств 27 государств-членов. Рекомендация обязывает их консультироваться с национальными социальными партнерами при разработке и реализации экономической политики, политики занятости и социальной политики, а также при разработке европейской системы производственных отношений. Напомним, что директива о минимальной заработной плате, принятая в октябре, требует от каждого государства-члена стремиться к достижению 80-процентного охвата коллективными договорами.
Конечно, эти амбициозные цели сдерживаются характером предлагаемого текста — рекомендации, которая не имеет обязательной юридической силы, как в случае с директивой. Однако, если рекомендация будет принята, комиссия установит показатели для контроля за ее выполнением. Таким образом, социальный диалог, включая национальный диалог, будет оцениваться и контролироваться на европейском уровне, что может оказать определенное политическое давление на правительства.
Однако качество реализации можно было бы повысить политическими средствами, подтвердив созаконодательную функцию европейского социального диалога в рамках ДФЕС. Комиссия могла бы исправить непосредственно на европейском уровне недостатки, связанные с реализацией на национальном уровне, обеспечив обязательную силу соглашений с социальными партнерами посредством последующих директив для всех государств-членов.
Тем не менее, там, где европейские партнеры, особенно профсоюзы, несомненно, рассчитывали на политическую поддержку, комиссия предлагала только административную поддержку и юридические консультации во время переговоров по таким соглашениям. Наиболее скептически настроенных можно простить за вывод о том, что обещанное (и долгожданное) усиление взаимосвязи между ЕС и национальными уровнями скрывает отсутствие желания усилить особую роль европейского социального диалога в его созаконодательной функции. Комиссия, по сути, перекладывает ответственность на государства-члены.
Оскорбительное положение
Неспособность комиссии указать условия европейских соглашений превратится в директивы и поставит тех, кто будет вести переговоры, в завистническое положение. Комиссия заявляет, что рассмотрит законность соглашения, представительность подписавших сторон и уместность реализации посредством директивы. Но помимо этих очевидных моментов он не дает стратегических ключей к толкованию, просто говоря, что он «примет окончательное решение в зависимости от сложности оценки предлагаемого соглашения с учетом требований недавней судебной практики Суда». Участники переговоров должны быть проинформированы о решении комиссии в течение трех месяцев.
Суд ЕС постановил , что комиссия ни в коем случае не обязана по закону выполнять требования социальных партнеров по выполнению заключенных ими директивных соглашений. Однако основной политический вопрос заключается в том, в какой степени комиссия желает вовлекать социальных партнеров в процесс принятия политических решений и интегрировать социальный диалог в законодательные предложения ЕС.
Без четкого политического ответа на этот вопрос — особенно в контексте грядущих преобразований — социальные партнеры могут не захотеть вступать в переговоры, поскольку у них не будет гарантий того, что достигнутые ими соглашения будут иметь юридическую силу. Таким образом, комиссия упускает возможность предоставить социальным партнерам предсказуемость и безопасность, к которым они стремились.
Комиссия заявляет, что может провести анализ воздействия соглашений. Он сделал это в первый и единственный раз в отношении парикмахерского соглашения, хотя до 2009 года считал, что предложения по законодательной реализации европейских соглашений о социальных партнерах не должны включаться в анализ воздействия. Учитывая, что такие анализы были описаны как «система, которая действует по порядку, в зависимости от пожеланий Комиссии и других скрытых влияний», требуется определенная осторожность.
Сообщение также содержит предложения, которые лучше всего можно было бы назвать институциональной тонкой настройкой. Они включают трехсторонний обмен мнениями с комитетами по занятости и социальной защите, которые консультируют совет, пересмотр решения 1998 года об «отраслевых комитетах по социальному диалогу» и назначение координатора по социальному диалогу в каждом главном управлении комиссии.
Все эти институциональные корректировки приветствовались многими участниками и вполне могли бы способствовать европейскому социальному диалогу. Но прецедент — в частности, «включение» гендерной проблематики в различные генеральные директораты — указывает на то, что такие усилия по институциональной координации не всегда увенчались успехом из-за недостаточной подготовки чиновников по социальным вопросам, отсутствия синергии среди политиков и т. на.
Определенности не хватает
Сообщение, в конечном счете, является многообещающим во многих отношениях: его предварительный анализ актуален, его выводы о сильных и слабых сторонах разделяют многие участники европейского социального диалога, а политическая приверженность комиссии подтверждается в терминах, невиданных в течение длительного времени. Рекомендация государствам-членам приветствуется, так как реализация европейских соглашений и рамок действий в некоторых случаях оставляет желать лучшего. Примечательна также готовность комиссии следить за выполнением этой рекомендации в рамках Европейского семестра.
Однако комиссия упустила важную возможность прояснить политические процессы, которые она будет использовать для толкования соглашений с социальными партнерами. Он подтверждает свою готовность провести оценку воздействия, тем самым подтверждая разрыв со своим прежним отношением к заключенным в ходе переговоров соглашениям.
В конечном счете, однако, комиссия не дает европейским социальным партнерам никаких гарантий в отношении роли, которую они будут играть в будущих экологических и цифровых переходах, или какой-либо определенности в отношении методов, инструментов и результатов социального диалога.
Автор: Кристоф Дегриз — руководитель отдела прогнозирования Европейского института профсоюзов.
Источник: Social Europe, ЕС