Меры, принимаемые ЕС в отношении предоставления убежища, должны руководствоваться законным и искренним гуманизмом.
После «кризиса беженцев» 2015–2016 годов управление Общеевропейской системой предоставления убежища вступило во второй этап. В то время как ранее Европейская комиссия стремилась разрешить конфликты между государствами-членами — в основном по поводу переселения и второстепенных перемещений беженцев — на этом втором этапе основное внимание уделялось сдерживанию общего числа прибывающих в Европу и решению проблемы возвращения.
Соглашения об «аутсорсинге» с третьими странами стали ключевым элементом этой новой политики. С этой точки зрения меньшее количество просителей убежища, прибывающих в Европу, могло бы ослабить трения между государствами и укрепить сплоченность европейского строительства. С этой целью был запущен ряд инициатив и программ, в первую очередь Рамочная программа миграционного партнерства (MPF), одобренная в середине 2016 года Европейским советом.
Обескураживающие отъезды
MPF призывает третьи страны сотрудничать в предотвращении отъезда, эффективном контроле за выездом и остановке вновь прибывающих в ЕС с их территории. Также предусмотрены правовые пути, чтобы помочь тем, кто имеет право въехать в Европу по безопасным каналам. В долгосрочной перспективе главная цель якобы заключается в устранении коренных причин нелегальной миграции путем поддержки экономического, социального и политического развития третьих стран.
Соглашение 2016 года с Турцией и Меморандум о взаимопонимании с Ливией на следующий год являются хорошо известными прецедентами. Но аналогичные соглашения были заключены, в частности, с Албанией, Афганистаном, Египтом, Тунисом, Марокко и Сенегалом.
Официальные предпосылки этих действий благородны, включая спасение жизней в пустыне и на море и ликвидацию сетей контрабандистов. Однако тщательное изучение деталей реализации вызывает ряд опасений. Во-первых, весь процесс экстернализации имеет многочисленные несоответствия правилам, содержащимся в директивах по управлению убежищем, и принципам Хартии основных прав ЕС и Европейской конвенции о правах человека.
Далее, если говорить о легитимности пограничного контроля в третьих странах, это эквивалентно отталкиванию, нарушающему основной принцип невыдворения в Конвенции о беженцах 1951 года. Это соответствует влиятельным юридическим толкованиям: беженцев, Комитет ООН по правам человека, осуществляющий мониторинг Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. (статья 5) и Европейский суд по правам человека (три инстанции прецедентного права).
Также речь идет о принципе недискриминации, содержащемся в Женевской конвенции и статьях статей 18, 21 и 55 устава ЕС. Это было бы нарушено, среди прочего, недостаточной прозрачностью в отношении отбора в третьих странах лиц, получивших доступ к легальным путям.
«Конфиденциальные» договоренности
Помимо этих сомнительных правовых оснований, возникают общие недоумения относительно того, как были заключены эти соглашения. Защищая дело пакистанца, ищущего убежища, оказавшегося на Лесбосе, Европейский совет отрицал, что они были поданы от имени союза, для чего процедура изложена, включая роль Европейского парламента, в статье 218 Договора о функционировании Европейского Союза. Скорее, они якобы были результатом соглашений между отдельными государствами-членами и третьими странами. В 2017 году Суд ЕС поддержал Европейский совет, подтвердив способность государств-членов представлять союз в отношениях с третьими странами.
К этому «неофициальный документ» Совета ЕС от апреля 2022 года добавил существенное новшество: делегациям союза за границей было рекомендовано отдавать приоритет секретным «договоренностям» о реадмиссии. В нем говорилось, что это представляет собой «альтернативу, способствующую быстрым результатам для третьих стран, с которыми необходимо срочно улучшить сотрудничество» (курсив в оригинале), с «возможностью сохранить конфиденциальность договоренности». Это означало бы отказ от принципа «искреннего сотрудничества» между институтами ЕС, предусмотренного в статье 13(2) Договора о Европейском Союзе, поскольку парламент полностью исключен.
Финансовая поддержка в рамках МПФ «условна» на сотрудничество третьих стран в сокращении миграционных потоков. Таким образом, воздействие на права человека пострадавших не будет раскрываться с должной прозрачностью, что соответствует политической необходимости не стимулировать резкую критику такого отступления от гуманитарных принципов в учредительных текстах союза.
Изображение потускнело
Эти события имеют деликатные, если не серьезные, последствия. Имидж ЕС был запятнан внутри страны и за рубежом из-за принятия договоренностей, противоречащих основополагающим гуманитарным принципам. По сути, совет отказался от требований прозрачности, общественного контроля и подотчетности в Лиссабонском договоре, который стремился «конституционализировать» союз после провала проекта по разработке европейской конституции как таковой.
Несмотря на то, что статья 218 ДФЕС устанавливает порог центральной роли институтов ЕС, что необходимо для того, чтобы не усугубить рост национализма в Европе, МПФ и связанные с ним механизмы усугубляют ситуацию, давая государствам возможность делать конфиденциальные, неразглашаемые соглашения. Как показывают исследования по миграции , ЕС, похоже, движется к подходам «мягкого права», отказываясь от верховенства закона и конструкции жесткого права, которые могли бы укрепить европейскую политическую интеграцию.
Автор: Энцо Росси — профессор экономики и регулирования миграции Римского университета Тор Вергата.
Источник: Social Europe, ЕС