Поскольку фискальная дисциплина необходима для стабильности евро, любая новая структура управления должна минимизировать риск трансграничных негативных вторичных эффектов, препятствовать безбилетнику и устранять моральный риск. К сожалению, новые предложения Европейской комиссии далеки от достижения любой из этих целей.
БРЮССЕЛЬ. 9 ноября 2022 г. Европейская комиссия опубликовала план реформирования системы управления экономикой Европейского Союза. Среди прочего, документ предусматривает более комплексный подход к экономическому надзору ЕС, усиление национальной ответственности, упрощение правил управления фискальными рисками и более строгое соблюдение этих правил. Но детали предложения вызывают сомнения в возможности достижения этих целей. В частности, фискальный компонент предлагаемой системы оставляет без ответа три фундаментальных вопроса.
Первый вопрос заключается в том, предотвратят ли новые правила суверенную несостоятельность. По состоянию на 2021 год валовой государственный долг семи стран еврозоны превышал 100% ВВП, а это означает, что только вопрос времени, когда финансовые рынки начнут нервничать по поводу устойчивости долга некоторых стран. Но предложенный Комиссией метод борьбы с чрезмерной задолженностью даже более мягкий, чем старый метод в рамках Пакта о стабильности и росте (SGP).
План отклоняет предыдущее «правило 1/20» для сокращения долга на том основании, что требование к правительствам ежегодно сокращать свой долг на 1/20 превышения над 60% ВВП является слишком требовательным. Вместо этого Комиссия хочет, чтобы государства-члены с «существенными» или «умеренными» долговыми проблемами договорились о среднесрочном финансовом плане, который будет включать траекторию снижения долга. В документе не уточняется скорость фискальной корректировки, которая будет подробно описана позже в методологии анализа устойчивости долга (DSA), и не указываются критерии для классификации долговых проблем как «значительные», «умеренные» или «низкие».
Второй вопрос касается обещания большей простоты плана. Старые правила подвергались критике за то, что они слишком сложны и опираются на нечеткие категории, такие как потенциальный объем производства или циклически скорректированные бюджетные позиции. Поскольку эти показатели трудно измерить и спрогнозировать, их получение постоянно приводило к произвольным предположениям и методологическим сомнениям.
И здесь новая структура поведет дело еще дальше в неправильном направлении. Государства-члены должны представить среднесрочную фискальную программу, основанную на многолетней корректировке, которую Комиссия предоставит после проведения DSA. Затем эти предложения будут обсуждаться с Комиссией, прежде чем они получат окончательное одобрение Совета по экономическим и финансовым вопросам (ECOFIN).
На первый взгляд, такой подход выглядит привлекательным, поскольку он отходит от существующей универсальной практики. Но, учитывая обязательный характер программ фискальной корректировки, подкрепленный потенциальными санкциями, более индивидуальный подход неизбежно приведет к гораздо большему торгу между государствами-членами и Комиссией (и, возможно, ECOFIN). В конце концов, при переговорах может учитываться множество различных допущений и переменных — от DSA, пути бюджетной корректировки и его влияния на рост до других факторов, таких как макроэкономические условия и особые бюджетные потребности (например, связанные с переходом к «зеленой» экономике).
Еще больше усложняет ситуацию то, что новая система надзора будет действовать в основном на основе прогнозов, тогда как старая ПСР в основном отслеживала фактические переменные. Очевидно, что экономические прогнозы могут быть подвержены всевозможным ошибкам и ложным предположениям. Более того, они не могут предсказать неожиданные потрясения.
Учитывая необходимость формировать фискальную политику в соответствии с утвержденными среднесрочными налогово-бюджетными программами (с потенциальными санкциями за невыполнение обязательств), у государств-членов будут сильные стимулы к переговорам о менее амбициозных путях корректировки и предложению более радужных макроэкономических прогнозов. И в то время, как Комиссия будет пытаться продвигать более амбициозные пути, чтобы избежать риска фискальных кризисов, государства-члены будут иметь информационное преимущество в этом чрезмерно сложном процессе, потому что они знают внутренние условия лучше, чем кто-либо другой. И мы уже знаем из опыта, что более крупные, политически влиятельные государства-члены, как правило, получают благоприятное отношение.
Третий вопрос касается отсутствия политического интереса к обеспечению соблюдения фискальных правил. В период с 1997 г. (за два года до введения евро) по 2021 г. дефицит сектора государственного управления превышал 3% ВВП (максимальный уровень, установленный Договором о функционировании Европейского Союза) в странах еврозоны в 143 из 394 наблюдений. Греция и Португалия преодолели потолок дефицита в 18 из этих лет, Франция — в 17, а Испания — в 12.
Точно так же валовой долг сектора государственного управления превышал лимит в 60% ВВП в 229 раз из 394 наблюдений. Австрия, Бельгия, Греция и Италия никогда не регистрировали валовой долг ниже порогового значения, а Франция делала это только дважды (в 2000 и 2001 годах). Долг Португалии превышал лимит на 20 лет, а Германии — на 19 лет. Число членов еврозоны с долгом выше 60% ВВП неуклонно росло, до 12 из 19 в 2021 году.
Что еще более важно, несмотря на многочисленные нарушения лимитов дефицита и долга Договора, финансовые санкции, предусмотренные в ПМГ, так и не были приняты. Ясно, что у государств-членов еврозоны есть проблема коллективных действий, которую необходимо решать в ходе любых дебатов о будущей бюджетной дисциплине. (В этом свете предложение Комиссии о введении репутационных санкций также выглядит проблематичным как с точки зрения потенциальной эффективности, так и с точки зрения политического признания.)
Финансовая дисциплина необходима для стабильности евро, а также для финансовой и макроэкономической стабильности в ЕС в целом. Любая новая структура должна сводить к минимуму риск трансграничных негативных вторичных эффектов и распространения, препятствовать безбилетнику и устранять риск морального риска. К сожалению, новые предложения Комиссии не соответствуют действительности.
Автор: Марек Домбровски – внештатный научный сотрудник Bruegel, является приглашенным профессором Центральноевропейского университета в Вене и научным сотрудником Центра социально-экономических исследований в Варшаве. Он был первым заместителем министра финансов при первом посткоммунистическом правительстве Польши.
Источник: Project Syndicate, США