Судебная реформа в Европе/мире и в Украине
2022 год в судебной системе заканчивается удивительными событиями.
Самое неординарное из них состоялось 15 декабря, когда практически все политическое руководство страны приняло участие в работе Пленума Верховного суда, посвященного 5-й годовщине с дня начала его работы.
Выступление на Пленуме президента Зеленского показало, что в политической риторике лидера воюющей за свободу независимой Украины в отношении судебной системы появились новые тезисы.
Президент Зеленский, а за ним и его политические соратники, во всяком случае в публичной риторике, осуществили поворот от государственного популизма к прагматике по отношению к суду и судьям.
В конце первого года войны это действительно важно еще и потому, что войну государственная машина Украины встретила с Высшей квалификационной комиссией судей (ВККС), которая благодаря вступившему в силу еще 7 ноября 2019 года закону «О внесении изменений в Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей» и некоторых законов Украины о деятельности органов судейского управления», к 24 февраля 2022 года не работала уже 26 месяцев.
И парализованным за два дня до начала войны конституционным органом — Высшим советом правосудия (ВСП), откуда 22 февраля ушли в отставку сразу 10 членов.
Таким образом были остановлены около 60 государственных функций, которые они совокупно осуществляли.
Зачем были остановлены два ключевых органа в судебной власти, каковы последствия и кто именно был заинтересован в такой ситуации — тема отдельной статьи.
Адаптация к военному положению
Однако с первых дней войны в парламенте было принято огромное количество законов, задачей которых была адаптация практически всех аспектов мирной жизни к условиям военного положения. Только перечень этих законов занял бы несколько десятков страниц. Та часть нового законодательства, с помощью которой была адаптирована деятельность судов, помогла украинским судьям, столкнувшимся с теми же проблемами, что и вся остальная страна, быстро восстановить работоспособность коллективов судов.
Судьям удалось в условиях войны эффективно осуществлять правосудие на всех подконтрольных украинской власти территориях, правда, с учетом необходимости эвакуировать семьи, воздушных тревог, отсутствия электроэнергии, поврежденных зданий и других аналогичных проблем. Председатели судов в Василькове, Борисполе, Макарове, десятках других районных и областных центров (Киевской, Харьковской, Житомирской, Запорожской, Николаевской, Сумской, Одесской, Херсонской областей) и в столице показали настоящий и непоказной кризис-менеджмент в условиях растерянности первых дней войны в некоторых больших кабинетах.
Есть основания утверждать, что в этом направлении в условиях полномасштабной войны, затрагивающей всю территорию страны, судебная, законодательная и исполнительная ветви власти Украины эффективно справились. В таких масштабах, возможно, впервые в мировой истории.
Европа отбивает атаки на независимость судебной власти
А в это время в Европе были опубликованы несколько государственных докладов с аудитом результатов реформ европейских судебных систем за год.
В Люксембурге, Хорватии, Италии, Кипре, Нидерландах и Швеции были инициированы законодательные усилия по укреплению независимости судебных советов. Неприятные события, происходящие вокруг национальных советов судебной власти — ключевая тема в таких государствах — членах ЕС, как Испания, Болгария, Ирландия, Словакия.
У наших друзей в Литве уже несколько лет не назначается постоянно действующий председатель Верховного суда (из-за политической позиции президента страны). В Албании из-за ошибок в проведении судебной реформы в течение нескольких лет в Верховном суде вообще работал всего один судья. В Венгрии и у наших лучших друзей в Польше создаваемые политиками ограничения независимости судебной власти вышли на уровень высших органов Европейского Союза и даже Европейского суда справедливости.
В Ирландии новый законопроект о назначении судей ограничивает усмотрение правительства в процедуре. В Хорватиипроцесс назначения председателя Верховного суда был изменен, чтобы избежать «потенциального тупика в будущем». В Чехииизменения в законодательство были направлены на создание прозрачной и единообразной системы найма и отбора судей и председателей судов. В Нидерландахрассматриваются изменения, направленные на дальнейшее укрепление независимости судебной системы, и особенно в отношении назначения судей Верховного суда.
Остаются проблемы в отношении политизации и ограничений участия судебной власти в процедурах назначения в суды высшей инстанции и на должности председателей судов на Мальте, в Греции, Болгарии, Латвии и, что особенно удивительно, — в Австрии, а также традиционно в Венгрии и Польше.
И уже в конце декабря этого года — «под елочку» — Конституционный суд Испаниипринял обращение основной правой оппозиционной Народной партии с требованием остановить прохождение через парламент реформы порядка избрания судей в некоторые судебные органы, включая сам Конституционный суд. И вынес постановление, запрещающее Верхней палате парламента обсуждать и голосовать по поправке к уголовному кодексу страны, что стало беспрецедентным вмешательством в деятельность законодательного органа.
Сравнение нынешних проблем судебной ветви власти в странах Европы показывает и схожесть, и различия с ситуацией в Украине. Мы решали во многом такие же проблемы, как и другие европейские страны. Однако следует подчеркнуть — и это будет справедливо — многие проблемы (состава и политической независимости органов судебной власти, конкурсной и прозрачной системы избрания судей и избрания председателей судов) мы решили на несколько лет раньше (например, еще в 2016 году), чем многие страны Европы.
Вот наконец и в США нас пытаются догнать в некоторых вопросах. Буквально 10 мая этого года в Сенат поступил законопроект S.4177 — Judicial Ethics and Anti-Corruption Act of 2022 («О судейской этике и борьбе с коррупцией, 2022»).
Среди прочего законопроект:
запрещает федеральным судьям и судьям Верховного суда иметь интерес во владении отдельными акциями и ценными бумагами;
требует, чтобы Конференция судей Соединенных Штатов издала правила, ограничивающие принятие подарков в связи с участием судей в частных судебных семинарах;
выражает мнение о том, что Кодекс поведения судей США должен применяться и к судьям Верховного суда;
требует, чтобы федеральные судьи и судьи Верховного суда сообщали о каждой ассоциации или интересах, которые требуют отвода судьи, включая любые финансовые интересы супруга или несовершеннолетнего ребенка, проживающего в семье;
учреждает комитет для рассмотрения жалоб на действия судей Верховного суда.
Судя по всему, этот законопроект — реакцияна результаты работы Комиссии Байдена, которая подготовила объемный доклад о результатах дискуссии по возможной реформе Верховного суда США.
Судьи нашего Верховного суда должны удивиться: ведь на них Кодекс судейской этики распространяется так же, как и на и всех остальных судей.
А Совет судей Украины в дополнение к этому документу утвердил внушительный официальный комментарий.
Да и власть Высшего совета правосудия, который рассматривает дисциплинарные жалобы на судей в Украине, также распространяется на судей Верховного суда, как и на судей первой и апелляционной инстанций. Без всяких исключений.
Эксперты из серьезных научных школ считают, что в Европе продолжаются атаки на независимость судебной власти: «вульгарные, системные и коварные». Именно так оценили ситуацию авторы издаваемого при участии международной команды Германского юридического журнала в статье с ошеломляющим заголовком: «Недавние атаки на независимость судебной власти: вульгарные, системные и коварные».
По их мнению «вульгарные попытки» — это прямое вмешательство государственных чиновников в конкретные дела, рассматриваемые судами. «Системные атаки» маскируются под законодательные меры судебной реформы. Они эффективно наносят ущерб структурам независимости судебных органов и могут иметь долгосрочные разрушительные последствия.
«Коварные усилия» могут быть самыми опасными и иметь самые долгосрочные последствия. Это атаки, направленные на саму легитимность судебной системы. Возглавляющие эти атаки политические деятели в первую очередь направляют свою риторику в адрес общественности, утверждая, что если обещания политического деятеля не выполняются, то это вина судей, которые выступают против любых позитивных изменений. При этом политические деятели стремятся укрепить свою власть, снижая доверие общества к судебной системе.
Читатель может подумать, что эти утверждения написаны о нашей стране. А вот и не так. В статье речь идет о ситуации в Чехии, Словакии, Польше, Венгрии и США.
Украина: структурные проблемы будут решены. Наверное
Между тем в Украине есть и такие структурные проблемы, и результаты их решения, которые радикально отличают нашу ситуацию от европейской.
К концу 2022 года, несмотря на войну, после существенных и не всегда объяснимых военным положением пауз, в Украине сдвинулась ситуация с назначением новых членов в состав ВСП. Одной из функций ВСП, в соответствии с принятым еще до войны законом, будет назначение нового состава не работающей уже почти 38 месяцев ВККС.
Будут ли новые члены ВСП разбираться не только в дисциплинарной функции, но и в бюджетных вопросах, а также в вопросах деталей разработки и функционирования систем электронного правосудия? Будут ли новые члены ВККС с первого рабочего дня (а это нужно именно с первого дня) профессионально разбираться в особенностях довольно сложных кадровых процедур набора новых судей и конкурсах в апелляционные и специализированные суды?
Промежуточные результаты неторопливой работы Этического совета, оказывающего содействие ВСП и Конкурсной комиссии по выборам кандидатов в члены ВККС, демонстрируют, что такая уверенность пока не просматривается.
Ситуация усложняется и в связи с совершенными еще до войны ошибками, например, в законодательном урегулировании дисциплинарной функции ВСП. Однако во власти нет единого мнения относительно того, кто именно должен инициировать изменения в действующий закон: офис президента или группа членов ВСП, уже почти год работающих, но не выполняющих функции государства в неполномочном конституционном органе.
Еще более сложная и пока нерешенная проблема — необходимость упрощения довольно сложных процедур добора судей и конкурсных процедур назначения судей в апелляционные и специализированные суды. Странно, но пока что не все заинтересованные лица понимают, что «упрощение» и «сокращение сроков» лежит не только и не столько в процедурах ВККС, а в том, что после ВККС документы кандидатов необъяснимо долго (месяцы и годы) могут оставаться без движения в ВСП и офисе президента.
Системно необходимо учесть и то, что в некоторых звеньях государственной машины выдвигаются взаимоисключающие идеи. Наряду с прагматичной идеей «упрощения» и «сокращения» кадровых процедур, одновременно предлагается заполнить освободившееся время, например, предоставляя общественности новые полномочия в оценивании кандидатов в процедуре добора, а, значит — новые возможности для трудовой занятости. И это автоматически означает, что никакого сокращения сроков набора новых судей не будет. Сроки наоборот удлинятся.
Что касается внедрения электронного суда. Кажется, что после критики результатов работы над ним внутри самой судебной власти и коррупционных скандалов, связанных с закупками оборудования, начинает формироваться перспективный консенсус относительно привлечения к этому процессу Министерства цифровой трансформации Украины.
Об осторожном оптимизме и роли розовой зефирной феи
Несмотря на имеющиеся проблемы, можно говорить об осторожном оптимизме в ожидании результатов проведения отдельных элементов судебной реформы. Власть в 2020–2022 годах избавилась от наиболее оголтелых врагов судебной реформы из числа политических карьеристов, коррупционеров и врагов независимости, составлявших организационный фундамент начавшейся 15 февраля 2019 года контрреволюционной атаки на судебную реформу.
Если удастся защитить судебную реформу еще и от популистов (а это уже и общеевропейская тенденция) и найти необходимые средства для финансирования, то уже в 2023 году можно будет увидеть позитивные структурные результаты. Правда, потребуется еще убедить наших партнеров в том, что полученные результаты следует сравнивать, с тем, что было раньше у нас, и у соседей по европейскому континенту, а не с тем, что нафантазировала розовая зефирная фея…
Вместо выводов
Очевидно, что не всегда нужно равняться на Европу — там тоже не все хорошо. Но почему тогда у нас правильных документов и законов все больше, а система работает хуже, чем в Европе? Ведь реформы в секторе обороны Украины показали, что меньше чем за 10 лет можно построить одну из самых мощных армий в мире. И, кстати, именно с помощью стран-партнеров, расположенных на американском и европейском континентах.
В условиях войны суды сохранили способность отправлять правосудие именно благодаря хорошему администрированию. Война реальная показала, что война политическая между ветвями власти внутри страны, имеющей активного и агрессивного внешнего врага, — недопустима. Намеренно преувеличенные — по политическим мотивам — нападки на судей подрывают верховенство права внутри страны и репутацию всей ее правовой системы на международной арене.
Более того, нерационально принимать хорошие законы, а затем организовывать их невыполнение, в том числе путем противоречивых поправок в новых законах, в сочетании с отсутствием необратимости наказания недобропорядочных судей.
Необходимо объединение усилий всех ветвей власти, людей государственного мышления — профессионалов и представителей общественности. У каждого из них своя исключительная миссия в этой реформе. Укрепление институтов судебной ветви власти системно и адекватно мыслящими людьми даст возможность судам и судьям результативно работать не только в условиях войны, но, что не менее важно, — в условиях тяжелых лет восстановления страны после наступления мира.
Сергей Козьяков,
Кандидат юридических наук, адвокат